【摘要】政府希望通過向保險公司等風(fēng)險管理機構(gòu)購買服務(wù)將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到市場上，從而擺脫或減輕農(nóng)業(yè)巨災(zāi)給自身帶來的壓力。文章利用經(jīng)濟學(xué)一般理論分析了政府與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理涉及客體之間的關(guān)系，認為政府這一主體在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制中是不可以缺失的。需要建立以政府為主導(dǎo)，商業(yè)保險和社會救助為輔助的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，在政府主導(dǎo)地位下發(fā)揮促進風(fēng)險分擔主體的多元化、保障方式的多維化和相關(guān)法律體系的健全化的作用。

【關(guān)鍵詞】政府地位 政府作用 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險 市場失靈

一、引言

由于受自然災(zāi)害、技術(shù)水平和市場環(huán)境等眾多因素的影響，使得農(nóng)業(yè)本身成為一個具有高風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。近年來，洪澇、旱災(zāi)、雪災(zāi)和各種地質(zhì)災(zāi)害的頻發(fā)，對我國農(nóng)業(yè)造成的經(jīng)濟損失都是非常嚴重的。例如，2008年南方冰凍雪災(zāi)導(dǎo)致農(nóng)作物受災(zāi)面積2.17億畝，絕收面積3076萬畝，造成直接經(jīng)濟損失1516.5億元；2010年初西南五省市持續(xù)干旱（部分地區(qū)自2009年就開始）對農(nóng)業(yè)的沖擊。截止到2010年4月，短短幾個月的嚴重旱情就導(dǎo)致6420多萬人受災(zāi)，農(nóng)作物受旱面積1.01億畝，絕收面積110多萬公頃，直接經(jīng)濟損失達246億多元。發(fā)生這樣巨大的農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失，在現(xiàn)有的農(nóng)民自擔大部分、政府財政撥款救濟為主，輔以社會救助的災(zāi)后損失補償制度下，出現(xiàn)農(nóng)民“因災(zāi)致貧”和“因災(zāi)返貧”現(xiàn)象，同時政府出現(xiàn)財政緊張狀況。面對社會壓力和財政壓力，政府希望通過向保險公司等風(fēng)險管理機構(gòu)購買服務(wù)將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到市場上，從而擺脫或減輕農(nóng)業(yè)巨災(zāi)給自身帶來的壓力。然而政府這一主體在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制中是不可以缺失的，究竟政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制中應(yīng)該處于什么地位以及發(fā)揮怎樣的作用，在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界尚存在一定的分歧和爭論。

Grace Klein（2009）研究了政策對美國佛羅里達州的私營保險市場的干預(yù)是怎樣影響市場平衡的，認為政府干預(yù)使得市場環(huán)境更為惡化，主張國家應(yīng)該支持自由市場的發(fā)展。孫蓉（2006）認為當存在公共品、不完全競爭和外部性時，由于微觀主體的有限理性和機會主義傾向會造成市場失靈，市場機制難以起到有效配置資源的作用，政府此時進行干預(yù)的資源成本更低，效率更高。

本文從分析農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制中涉及客體及工具出發(fā)，研究政府與客體之間關(guān)系進而對政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制中進行定位和其應(yīng)發(fā)揮的作用。

二、政府與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制客體的關(guān)系

（一）農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)是支撐國民經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是工業(yè)等其他物質(zhì)生產(chǎn)部門與一切非物質(zhì)生產(chǎn)部門存在與發(fā)展的必要條件。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位還表現(xiàn)在它是整個國民經(jīng)濟波動的起點和重要根源[3]。此外，農(nóng)業(yè)是社會安定的基礎(chǔ)。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人最基本的需求是生理需求，即滿足水和食物等生存需要。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全有著密不可分的關(guān)系，糧食安全作為國家重要安全戰(zhàn)略之一，必須牢牢掌握在自己手中。但是，農(nóng)業(yè)也是一個具有高風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是脆弱的，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，生產(chǎn)的恢復(fù)是困難的。這是因為農(nóng)作物的種植跟自然氣候、技術(shù)條件等眾多因素有關(guān)，一旦錯過某一時期就不能再進行受災(zāi)農(nóng)作物種植。正是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)的不穩(wěn)定性和在國民經(jīng)濟中的重要性之間的矛盾，決定政府必須采取一定的措施分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策扶持以及自然災(zāi)害救濟補助等措施都是WTO成員國允許對農(nóng)業(yè)采取的“綠箱”政策，所以政府必須制定農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散制度并給予農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散措施政策扶持。

（二）農(nóng)村生產(chǎn)模式

從19世紀80年代初開始，我國農(nóng)村實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式。目前，人均耕地只有1.4畝，有664個市縣的人均耕地在聯(lián)合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線以下。按照每個家庭6個人估算，發(fā)現(xiàn)這種生產(chǎn)模式是狹小的，一方面地處城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的農(nóng)民家庭的農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比例不高，另一方面地處交通不便的山區(qū)的農(nóng)民家庭總收入不高。根據(jù)Anderson（2003），Hansson（2008）等人的研究，這種模式是不利于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散工作的開展。他們認為經(jīng)濟體越小，巨災(zāi)對其影響越嚴重。農(nóng)戶經(jīng)營的范圍小，規(guī)模有限，承受風(fēng)險的能力低。在巨災(zāi)風(fēng)險的沖擊下，就會更加厭惡風(fēng)險從而選擇“風(fēng)險低、回報低”的生產(chǎn)經(jīng)營模式，進而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏創(chuàng)新動力。因為發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時，城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的農(nóng)戶可以通過進城務(wù)工等替代性收益手段彌補巨災(zāi)帶來的農(nóng)業(yè)損失，再加上政府的一定補助從而弱化了農(nóng)戶參保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的意愿，而山區(qū)農(nóng)戶由于本身家庭收入偏低，無力參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險。此外，由于農(nóng)戶以家庭為單位，發(fā)生巨災(zāi)時挨家挨戶地進行勘查、理賠等工作，加大了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的經(jīng)營成本。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口有9億。農(nóng)民作為一國公民的重要組成部分，政府對其在生產(chǎn)、生活方面的幫助和保護責(zé)任是主觀的、非確定性的道義責(zé)任。政府基于社會責(zé)任，保障和提高農(nóng)民的生活水平的目的使得政府必須參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散工作。

（三）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理手段

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理手段有很多種，常見的方式有：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險、發(fā)行巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)、再保險和巨災(zāi)基金等。下面以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險為例，研究發(fā)現(xiàn)其具有正外部經(jīng)濟性、準公共物品性和信息不對稱性等屬性，這些特性使得保險市場對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的分散作用是失靈的。

1.正外部經(jīng)濟性。從表面上看，農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險是為了發(fā)生災(zāi)害后獲得財產(chǎn)損失的賠償，經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的保險機構(gòu)可能從中獲取一定利潤。但真正獲得利益的不只這兩者，還包括廣大的農(nóng)產(chǎn)品消費者。這些社會成員在未支付任何風(fēng)險分擔費用的情況下，享受農(nóng)產(chǎn)品價格低廉、國民經(jīng)濟穩(wěn)定和物價平穩(wěn)的益處[7]。因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的深層次功能是維護了整個社會的利益，而農(nóng)戶作為投保人所獲得的個人效用遠小于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險帶來的總效用。

在圖1中曲線D衡量的是農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的邊際私人效益，MSB是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險帶來的社會邊際效益，MC是每一份農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的成本。根據(jù)邊際效益等于邊際成本，農(nóng)戶的最大化效用是以P1的價格購買Q1份保單，但是購買農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險不僅僅為農(nóng)戶帶來收益，也給農(nóng)產(chǎn)品消費者等帶來效用，那么購買農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的邊際社會收益等于購買農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的邊際成本，有效產(chǎn)出就為Q*。只在市場條件作用下，農(nóng)戶不能獲得農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險帶來的全部收益，以P1價格購買超過Q1份保單是不劃算的，結(jié)果市場均衡投保數(shù)量是低于最優(yōu)投保數(shù)量的。需要鼓勵達到最有效率的承保水平，就需要更低的投保價格P*，這一點是市場作用無法調(diào)整到的，所以政府應(yīng)該對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險保費進行財政補貼。

2.準公共物品性。準公共物品是一種介于公共物品和私人物品之間的物品，具有消費的競爭性和非排他性或者是非競爭性和排他性。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險具有準公共物品的特性。因為直接購買農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的農(nóng)戶在發(fā)生災(zāi)害損失之后可以獲得相應(yīng)的理賠，而未購買保險的農(nóng)戶不能獲得與投保農(nóng)戶一樣的損失補償，所以消費農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險具有一定程度的排他性。但是，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險消費過程中，同一地區(qū)未購買農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的人可以免費享受到購買了保險的農(nóng)戶帶來的好處。例如，在發(fā)生一段時期的干旱之后，保險公司為了減輕因干旱帶來的賠償對購買了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的農(nóng)戶田地進行人工降雨。這樣該地區(qū)未購買保險的農(nóng)戶因為降雨獲得災(zāi)害程度下降的利益。從這個角度來看，消費農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險又不具有排他性。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險具有一定公共物品的屬性，使得增加一份農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險所帶來的邊際社會收益等于這份農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險給所有消費者帶來的邊際收益之和。在圖2中，社會農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的需求曲線D就是消費者的需求曲線D1、D2和D3的縱向加和得出。因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的有效產(chǎn)出為Q。一旦農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)支付農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的價格P取決于自己顯示的偏好，他們就是隱瞞自己的真實偏好以圖“搭便車”，這樣社會對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的需求曲線D就不會顯現(xiàn)出來，難以達到效率最優(yōu)。根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，只有產(chǎn)權(quán)是明確的，市場效率才會是有效。正是因為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的非排他性帶來的相關(guān)正外部經(jīng)濟，在產(chǎn)權(quán)分配不清晰的情況下農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場是失靈的，從而為政府介入市場提供了依據(jù)。

3.信息不對稱性。在信息不對稱的情況下，市場體系不會有效地運作，由此產(chǎn)生因信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈。

在圖3中，S高和D高是高風(fēng)險的農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險供給曲線和需求曲線，均衡價格為P高，均衡投保數(shù)量為Q。S低和D低是低風(fēng)險的農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險供給曲線和需求曲線，均衡價格為P低，均衡投保數(shù)量也為Q。由于信息不對稱，保險公司對農(nóng)戶的風(fēng)險狀況不了解，根據(jù)預(yù)測風(fēng)險高低農(nóng)戶的投保數(shù)量均為Q，提供供給曲線為S的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險。在供給曲線為S時，高風(fēng)險的農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)承擔的價格P比自己愿意付出的價格P高低，所以高風(fēng)險農(nóng)戶的投保數(shù)量增加為Q’高，需求曲線由D高右移至D‘高。而低風(fēng)險的農(nóng)戶承擔的價格P比自己愿意付出的價格P低高，所以低風(fēng)險農(nóng)戶的投保數(shù)量減少為Q’低，需求曲線由D低左移至D‘低。當保險公司察覺市場上風(fēng)險高的農(nóng)戶多于風(fēng)險低的農(nóng)戶購買保險，就提高保險的價格，升至P’，進而排擠出更多的風(fēng)險低的農(nóng)戶。這樣導(dǎo)致因為標的風(fēng)險過高而無法得到有利的分散，保險公司無利可圖而不愿意進行承保，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場失靈。

此外，信息不對稱還可能引發(fā)道德風(fēng)險進而使市場失靈。購買了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的農(nóng)戶與其未購買保險時的行為就可能發(fā)生改變。購買了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險之后，或許會因為有保險保障而疏于田間管理，或者因為市場農(nóng)產(chǎn)品價格下降而故意放任農(nóng)作物的生長以期發(fā)生損失得到賠付。政府介入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的分散機制的關(guān)鍵作用之一就是謹防通過保險市場分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險而保險市場失靈的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失補償金

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的發(fā)生帶來的損失是巨大的，在我國保險業(yè)發(fā)展水平還不高的情況下，僅靠保險市場是難以有效地進行風(fēng)險分散的。在例如美國這樣資本市場比較成熟的國家，巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)期貨等風(fēng)險證券化工具被用來分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。而我國當前資本市場還不足以支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的融資需要，如果貿(mào)然將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險與資本市場掛鉤，可能使二者都陷入困境。政府代表公共利益能夠通過稅收等強制性方式進行資源的分配，在融資方面渠道更廣、成本更低。因此，政府參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散的一個重要作用是為商業(yè)保險公司提供臨時的流動資金，防止在發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時，保險公司因臨時保險資本有限而導(dǎo)致償付能力不足。

三、政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散中的地位及作用

通過分析農(nóng)業(yè)巨災(zāi)分析涉及客體與政府之間的關(guān)系，得出政府介入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的必要性。進而將農(nóng)戶、商業(yè)保險公司、再保險公司和社會組織等其他主體納入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系中，構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)，商業(yè)保險和社會救助為輔助的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制圖（如圖4所示）。在政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系是多層次、多主體、全方位的損失保障體系。圖4所構(gòu)建的以政府為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系中政府主要發(fā)揮以下幾方面作用：

（一）政府主導(dǎo)地位下促進農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分擔主體的多元化

政府可以通過保費補貼、稅收減免、強制政策等行政手段把農(nóng)戶、商業(yè)保險公司、再保險公司、基金管理公司以及社會組織等納入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系中，使得過去的損失補償以農(nóng)戶和政府撥款承擔為主，社會救助為輔的形式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w共同承擔。

（二）政府主導(dǎo)地位下促進農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險保障方式的多維化

建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散制度的目的是為了把傳統(tǒng)的災(zāi)后救濟轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前預(yù)防和災(zāi)前籌備，只有防患于未然才可以真正意義上減輕政府的財政壓力。其中，巨災(zāi)風(fēng)險基金是對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失的重要補償來源之一，籌集渠道的多途徑形成了多維度的巨災(zāi)風(fēng)險基金融資方式?；鸬闹饕獊碓从谡斦①Y、商業(yè)保險公司和中國再保險公司的專項準備金提取、社會組織的無償救助資金以及通過基金管理運用產(chǎn)生的投資收益。

（三）政府主導(dǎo)地位下促進農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理法律體系的健全化

對于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理中涉及的有關(guān)組織形式、會計核算制度以及經(jīng)營方式等事項，目前我國法律還沒有專門的法律法規(guī)，從而實踐過程中遇到問題缺乏法律指導(dǎo)。如果沒有政府參與，單一根據(jù)商業(yè)保險公司反映的情況來制定相關(guān)法律法規(guī)，難免會讓人覺得缺乏公允性，制定的法律條文會被認作是一種對保險公司經(jīng)營的保護。相比較于商業(yè)保險公司，政府對法律部門的督促和建議顯得更加具有效率，并且所提議的法律完善意見更加具有公正力。只有以政府為主導(dǎo)，在實踐當中掌握農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散所遇到的困難和瓶頸，才能夠更好督促法律部門進行農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的健全和為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理行為提供法律支持。

四、結(jié)論

以政府為主導(dǎo)，商業(yè)保險和社會救助為輔助的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制是一個多層次、多主體、全方位的損失保障體系。制度之間是存在互補性的，僅僅改革一種制度是遠遠不夠的，需要進行其他相關(guān)制度的安排。對于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險制度的安排同樣也是如此，需要其他相關(guān)制度安排的匹配。此外，從長遠的角度來看，隨著保險市場和資本市場等市場的成熟化，政府的干預(yù)會慢慢淡出。但是，隨著政府干預(yù)力度的減弱，市場出現(xiàn)失靈促使政府再干預(yù)。因此，政府參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制在動態(tài)上遵循著“干預(yù)—自由—干預(yù)”的否定之否過程。

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基金項目：云南財經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新科研基金項目<云南省政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險機制研究——基于云南連續(xù)三年干旱分析>（批準編號：云財研創(chuàng)【2012】24號）。

作者簡介：范杰（1990-），男，江西吉安人，云南財經(jīng)大學(xué)保險碩士，研究方向：保險精算。

（編輯：陳岑）