【摘要】進入省管縣名單的榮成市在全球經(jīng)濟發(fā)展緩慢的大背景下，地區(qū)經(jīng)濟總量財政收入連年持續(xù)增加，說明了財政體制的改革在一定程度上起了積極作用，它的正效應(yīng)不可否認，但這次財政體制的改革很少甚至沒有涉及到行政體制的相應(yīng)調(diào)整，也就不可避免的存在一些市級事權(quán)與財權(quán)不對稱以及市、縣級政府向上爭取項目資金難度加大的問題。

【關(guān)鍵詞】省管縣 財政體制改革 效果評價

2009年，山東省人民政府引發(fā)了《關(guān)于實行省直接管理縣（市）財政體制改革試點的通知》，全省省管縣改革試點工作全面啟動。山東省榮成市納入了省管縣改革試點市。

省管縣是指省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、縣”二級體制，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲小Ｊ」芸h財政管理體制改革，簡化了財政管理層次，提高了資金運行效率，增強了縣級財政保障能力，促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展。但同時也對市級財政發(fā)展帶來了新的沖擊，對市、縣發(fā)展格局產(chǎn)生了重大的調(diào)整和影響。

一、省管縣的改革背景及內(nèi)容

（一）“市管縣”財政體制存在的問題

1.“市管縣”財政體制偏離最初的設(shè)計目標

“市管縣”財政體制制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，擴大了城鄉(xiāng)差距。為了解決城鄉(xiāng)矛盾，先發(fā)展城市然后借助城市來帶動縣域經(jīng)濟的發(fā)展是市管縣體制建立的最初目的，經(jīng)濟發(fā)達的城市促進所屬縣鄉(xiāng)的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距問題不會太明顯。但城市本身財政就運轉(zhuǎn)吃力，無力帶動縣鄉(xiāng)經(jīng)濟，城鄉(xiāng)差別問題就會成為突出問題。

2.政治體制加劇了區(qū)域分割

市管縣體制下，經(jīng)濟財政區(qū)域等同于行政區(qū)域，阻礙了經(jīng)濟多方位發(fā)展與地區(qū)間的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展勢頭得到遏制。地市級通過自身握有的行政權(quán)力控制了人才、財力、物力的流動，運用行政手段在本區(qū)域內(nèi)建立起經(jīng)濟壁壘，長遠看制約了本區(qū)域和區(qū)域外的經(jīng)濟發(fā)展。

3.“市管縣”財政體制提高行政成本基礎(chǔ)上還降低了行政效率

就市級而言，政權(quán)設(shè)置和行政事業(yè)單位的設(shè)置使行政成本提高?！笆泄芸h體制增加了行政機構(gòu)，擴編了行政人員，現(xiàn)在實行市管縣的地方，只有小部分是地市合并的產(chǎn)物，大部分是地改市的結(jié)果，地市合并可以減少一套行政機構(gòu)，而地改市卻要增設(shè)機構(gòu)、擴大編制，一個地區(qū)改為市，馬上五套班子就出來了”。

在“市管縣”體制下，市級多起到上傳下達的作用，行政層次過多，既有悖于組織扁平化的管理要求，又影響了各級政府間的信息流通速度，不利于上行下達、令行禁止，造成公共管理效率低下。

（二）省管縣改革的主要內(nèi)容

一是調(diào)整財政收入體制。按照收入屬地劃分原則，各市不再參與分享直管縣的稅收收入和各項非稅收入，包括市級在直管縣境內(nèi)保留企業(yè)的收入。二是調(diào)整財政支出責任。省級將轉(zhuǎn)移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣，提高直管縣基本公共服務(wù)保障能力，市級要繼續(xù)支持直管縣發(fā)展，對改革后市級分享的直管縣非稅收入，各市按照承擔的事權(quán)責任相應(yīng)承擔直管縣的支出。三是合理核定改革基數(shù)。主要依據(jù)改革基期年決算數(shù)據(jù)和相關(guān)政策等，合理確定省、市、縣三級財政間的改革基數(shù)。四是理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系。改革后各市、直管縣經(jīng)批準舉借的財政統(tǒng)借統(tǒng)還的債務(wù)，分別由市、直管縣財政直接向省財政辦理有關(guān)手續(xù)并承諾償還。根據(jù)統(tǒng)一、規(guī)范、效率的原則，省對試點縣實行“三個直接、三個不變”的財政管理模式。

二、榮成市經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

（一）榮成市經(jīng)濟增長模式

財政收入的增長受到多方面因素的影響，但最根本的原因是經(jīng)濟的總體發(fā)展態(tài)勢，即GDP的增長。

根據(jù)榮成市2005年-2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，榮成市全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值逐年穩(wěn)步上升。由2005年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）357.07億元，到2011年全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）為699.4億元，7年間全市生產(chǎn)總值增長95.9%。榮成市經(jīng)濟發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)拉動。在最近7年中三大產(chǎn)業(yè)呈發(fā)展趨勢中，第一產(chǎn)業(yè)略有增長、平穩(wěn)發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中所占比重最大，但發(fā)展逐漸緩慢，而第三產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)逐漸呈現(xiàn)翹首之勢。

（二）榮成市財政收入

在山東全省財政收入總額增加以及全市GDP總額持續(xù)增長的情況下，榮成市的財政收入也是連年增加，2009年后增長幅度顯著提高。2009年山東省財政收入為2198.6億元，榮成市納入省管縣試點范圍，完成財政總收入528607萬元，其中地方財政收入277288萬元，比上年同期增收22969萬元，同比增長9.0%。2010年山東省財政收入2749.38億元，榮成市財政收入穩(wěn)步增長，完成財政總收入700191萬元，其中地方財政收入達到316058萬元，比上年同期增收38770萬元，同比增長13.98%。2011年山東省地方財政一般預(yù)算收入3455.7億元，比上年增長25.7%。榮成市完成財政總收入800563萬元，其中，地方一般預(yù)算收入達到360589萬元，比上年同期增收44531萬元，同比增長14.09%。

三、存在問題及建議

財政體制的改革，增強了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性，提高了財政資金運作效率，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，對榮成市的財政收入產(chǎn)生了一定的效應(yīng)，積極作用比較明顯。但是仍然存在著一些問題：

（一）市級事權(quán)與財權(quán)不對稱問題比較突出

關(guān)于財政支出責任方面規(guī)定“省級將財力性轉(zhuǎn)移支付和?？钛a助單獨核定下達到直管縣，進一步加大幫扶力度，提高直管縣基本公共服務(wù)保障能力，市級要繼續(xù)支持直管縣發(fā)展，對改革后市級分享的直管縣非稅收入，各市按照承擔的事權(quán)責任相應(yīng)承擔直管縣的支出?！北砻髁恕笆」芸h”財政體制只限于財政，沒有涉及諸如行政審批、稅收扶持等社會管理權(quán)的下放，無法實行真正的“強縣擴權(quán)”。行政管理體制沒有同步改革，市級政府仍要履行全市性的事權(quán)，而與行政權(quán)相適應(yīng)的財政權(quán)的架空。這樣，政府間的事權(quán)劃分不夠清晰，就會影響到涉及市縣的公共事務(wù)，造成公共產(chǎn)品供給的隱患。

（二）市、縣級政府向上爭取項目資金的難度加大

隨著擴權(quán)強縣的深入，市與市之間的競爭已演變?yōu)槭信c市、市與縣、縣與縣之間的多元競爭格局，市級競爭力弱化已露端倪。而且國家和省堅持將財力向基層、“三農(nóng)”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域傾斜，加劇了市級在爭取項目、資金等方面的競爭。威海2011年全年共爭取國家、省批復(fù)項目165個，獲得無償資金5.6億元。而榮成市僅靠山東省2011年度首批“兩區(qū)”建設(shè)專項資金項目安排計劃的5個藍區(qū)建設(shè)項目就累計獲得專項資金9260萬元。據(jù)悉，榮成市此次獲批的項目數(shù)及資金總額分別占威海市的41%和47%。2011年，全年共申報各類科技計劃項目60多項，爭取上級無償扶持資金1501萬元。

四、對策和建議

（一）明確各級政府的財政支出責任，做到事權(quán)財權(quán)相符合

結(jié)合省管縣財政體制改革，明確區(qū)域公共管理事務(wù)的支出責任，做到財權(quán)與事權(quán)相對稱，理順財政關(guān)系、調(diào)動各級政府積極性、促進經(jīng)濟發(fā)展。省管縣財政體制改革后，省對市、省對縣的體制設(shè)計中應(yīng)協(xié)調(diào)責任工作，避免由于行政體制與財政體制的不適應(yīng)而留下支出責任給市級政府，同時也要避免出現(xiàn)公共物品提供的缺陷。

（二）建立政府間權(quán)力問責與制約機制，構(gòu)建財政官員激勵機制

省、市、縣之間要完善健全的問責機制，實現(xiàn)權(quán)力運行與責任約束的結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督與責任追究的結(jié)合，保證問責過程及結(jié)果的科學(xué)、及時、公開、透明、有效。還要建立完善政府官員激勵機制，避免其尋租滿足自身的利益。

（三）完善補助和轉(zhuǎn)移支付的方式

目前省對縣的補助不少，但縣級收入上解的也不少。建立科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，適當增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項性轉(zhuǎn)移支付，讓縣一級有更加靈活的調(diào)控權(quán)。同時要對財政體制過渡期間的市級財政應(yīng)給予一定彌補，加大政策性轉(zhuǎn)移支付。

在“省管縣”的激勵機制下，尋求從根本上破解財政困局的辦法。在市與縣之間明確加強對縣宏觀調(diào)控是設(shè)區(qū)市的基本管理職責，是促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的必要手段。要充分發(fā)揮市級財政在組織收入、調(diào)查研究、加強監(jiān)督等綜合性工作上不可替代的作用。

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（編輯：龍大為）