【摘 要】論文通過闡述民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重要性及分析我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的問題，提出有區(qū)別的方式處理不同民族地區(qū)機(jī)構(gòu)調(diào)整改革的問題；結(jié)合民族區(qū)域自治制度，進(jìn)一步制度培植強(qiáng)化對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督職能；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門權(quán)責(zé)，賦予其對(duì)等的行使權(quán)；完善法律法規(guī)對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的保障；充分發(fā)揮民族地區(qū)行政文化推動(dòng)改革進(jìn)步的作用，結(jié)合民族地區(qū)發(fā)展特色因地制宜地制定政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)由管理型向服務(wù)型與能力型政府轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】行政體制改革；民族地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革；問題與建議

黨的十八大提出“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！卑凑帐舜箨P(guān)于行政體制改革的總體部署，全面推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，確保行政體制改革決策的科學(xué)性、有效性和協(xié)調(diào)性，加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革在新時(shí)期推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展顯得日益重要，也是新時(shí)期中國(guó)地方行政體制改革的關(guān)鍵部分。

一、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重要性

加快民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，是推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。馬克思認(rèn)為經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，政治是上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑也對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用。因此，隨著地方行政體制改革的發(fā)展，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。貫徹落實(shí)社會(huì)主義全面科學(xué)發(fā)展觀，要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要實(shí)現(xiàn)更好地發(fā)展，離不開行政體制改革對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展。

加快民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，是更好地解決民族地區(qū)矛盾的必要條件。建立民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、安定有序的社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持可持續(xù)發(fā)展，民族地區(qū)人民團(tuán)結(jié)互助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主法治及公平正義。加強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革有利于實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展，民族地區(qū)政治更加民主，同時(shí)也可以協(xié)調(diào)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、民族文化之間的差異而引起的民族地區(qū)矛盾。

加快民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，是推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面行政體制改革發(fā)展的重要部分。根據(jù)整體與部分的關(guān)系，整體由部分組成，整體的發(fā)展離不開部分的支持。我國(guó)行政體制改革要進(jìn)一步推動(dòng)離不開民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革發(fā)展的促進(jìn)，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革無論涉及面還是影響力都不容忽視，其改革阻力也比較大，改革民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制就顯得尤其重要。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革發(fā)展中的問題

（一）大部分機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事

近日在電視臺(tái)曝光一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門提前下班、閉門謝客的事件，這種懶散、人浮于事的現(xiàn)象違背了為人民服務(wù)的原則，同時(shí)加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政成本支出。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、精簡(jiǎn)不下來的原因賈晉（2012）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政系統(tǒng)工作人員大都屬于公務(wù)員編制，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革大部分刪減的是黨政領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)，而財(cái)政供養(yǎng)的人數(shù)實(shí)際上沒有減少，主要是按照當(dāng)?shù)卣叨艺虾蟮泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在實(shí)際開展工作中也是“一盤棋”。[1]

在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中少數(shù)民族人口較多、民族自治地區(qū)管轄范圍較大的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的情況，例如廣西壯族自治區(qū)個(gè)別較大的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。然而對(duì)于新疆民族地區(qū)部分地域遼闊、人口稀少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其可能出現(xiàn)并非機(jī)構(gòu)臃腫而是機(jī)構(gòu)人才較缺少，因?yàn)楫?dāng)?shù)厝丝谏?、從外省調(diào)來的非少數(shù)民族政府工作人員也不是很多，整個(gè)較偏僻的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是缺乏新鮮血液、比較封閉的。因此對(duì)于此問題要一分為二有區(qū)別地看待。

（二）缺乏內(nèi)外部監(jiān)督

十八大號(hào)召要大力加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持反腐倡廉，要全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)制改革既缺乏機(jī)關(guān)內(nèi)的民主監(jiān)督又缺乏政府機(jī)關(guān)外的群眾與社會(huì)媒體的監(jiān)督，主要原因是民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的群眾的民主監(jiān)督意識(shí)還不夠強(qiáng)烈，這與民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)民主教育宣傳不足有關(guān)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制也有待完善。

（三）權(quán)責(zé)不對(duì)等

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)不對(duì)等，一是表現(xiàn)在沉重的責(zé)任與相對(duì)貧乏的權(quán)力資源之間的矛盾。有些研究者指出在體制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)權(quán)力構(gòu)造殘缺的政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠調(diào)動(dòng)的權(quán)力資源有限，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)的責(zé)任卻是相當(dāng)繁重的，這就造成了權(quán)力與職責(zé)之間的不平等。

（四）缺乏因地制宜的地方法律法規(guī)保障

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不能只是考慮提高行政效率、增強(qiáng)公共服務(wù)能力也要考慮到行政權(quán)威的合法性以及政治體系的合法性問題。徐繼敏（2012）認(rèn)為目前許多地方行政體制改革尚未正真實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)行。我國(guó)多數(shù)地方行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)是由縣級(jí)政府決定的，這種做法容易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)。[2]

（五）缺乏因地制宜的民族地方特色

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革除了缺乏民族地區(qū)當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)保障，大部分民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革還缺乏民族地方特色，沒有根據(jù)地方實(shí)際民眾發(fā)展需求以及民族特有的地方發(fā)展資源進(jìn)行行政體制改革，甚至有些尚未根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要而制定發(fā)展政策，沒有充分利用并加強(qiáng)民族地區(qū)的文化推動(dòng)民族地區(qū)的行政體制改革。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的建議

（一）精簡(jiǎn)優(yōu)化機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制編制

對(duì)于民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革的問題，需要有區(qū)別對(duì)待。對(duì)于出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，把“缺位”的地方補(bǔ)上。出現(xiàn)這樣的問題，也是因?yàn)檎块T職能的上層管理不到位，沒能對(duì)該做的事情做合理的安排規(guī)劃。除此要對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行正真精簡(jiǎn)，優(yōu)化民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，還需要根據(jù)工作任務(wù)和需要，對(duì)部門之間的編制進(jìn)行調(diào)劑，盡可能多的減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制；機(jī)關(guān)需要增加人員時(shí)，先從原有需要減員的機(jī)關(guān)中進(jìn)行補(bǔ)充。其次要嚴(yán)格控制編制，一是通過建立健全民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制與財(cái)政、組織人事、審計(jì)、監(jiān)察等部門相互制約機(jī)制，實(shí)行機(jī)關(guān)人員“實(shí)名制”，保證機(jī)關(guān)工作人員不超員也不超編。二是通過實(shí)行編制信息公開，加大對(duì)違犯編制紀(jì)律的監(jiān)督查處力度，維護(hù)行政編制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。最后逐步通過立法來推進(jìn)編制管理的科學(xué)化、法定化和規(guī)范化。

而對(duì)于民族地區(qū)人口稀少、地域較大的偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在機(jī)構(gòu)改革方面更多是注重優(yōu)化機(jī)構(gòu)，就是將人員調(diào)整、搭配更合理，培訓(xùn)更多有才能的、能在其位謀其政，勤勤懇懇、堅(jiān)決擁護(hù)黨的宗旨的機(jī)構(gòu)人員，通過機(jī)構(gòu)人員定期考核培訓(xùn)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)效能1+1﹥2的整合優(yōu)勢(shì)。

（二）強(qiáng)化對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督職能

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政府聯(lián)系民族地區(qū)群眾、服務(wù)民族地區(qū)群眾的前沿陣地，要保證各項(xiàng)政策在執(zhí)行過程中的質(zhì)量，就必須在堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度的前提下，進(jìn)行制度的培植創(chuàng)新，強(qiáng)化民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)督職能，同時(shí)也要加強(qiáng)政府外部的監(jiān)督，才能更好地推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制改革。在實(shí)際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層各崗位負(fù)責(zé)人，要堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，除了定期匯報(bào)工作狀況，做好自我檢查、批評(píng)，主動(dòng)接受人大代表的監(jiān)督和建議外還要堅(jiān)持做到政務(wù)公開，坦然接受人民群眾的監(jiān)督與建議。對(duì)于違紀(jì)違法行為，檢查與司法部門要秉公執(zhí)法，還要努力克服地方保護(hù)主義，建設(shè)民族地區(qū)廉潔型政府。

（三）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門權(quán)責(zé)，賦予其對(duì)等的權(quán)責(zé)

作為一名民族地區(qū)公職人員，無論處于哪個(gè)層次都應(yīng)該依法明確政府職責(zé)，比如在相關(guān)領(lǐng)域的管理職責(zé)、政府各職能部門中的職責(zé)以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各個(gè)崗位的職責(zé)，做到責(zé)任明確，各就其職，事事有人負(fù)責(zé)。目前，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府機(jī)關(guān)也肩負(fù)著較大的職責(zé)，相應(yīng)的在基層公務(wù)員身上也擔(dān)負(fù)著巨大的責(zé)任，但是現(xiàn)有的政策并沒有賦予鄉(xiāng)一級(jí)政府相應(yīng)的行使權(quán)力。這就要求中央對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管理權(quán)當(dāng)放則放從而減少中央部門對(duì)地方政府過多、過細(xì)的管理。按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，提供必要的財(cái)力保障。突出管理和服務(wù)的重點(diǎn)，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理的能力。與此同時(shí)，也要理順縣直屬部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，要求做到堅(jiān)持民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，法律上規(guī)定屬于縣直屬部門的權(quán)責(zé)，不得以推卸的方式強(qiáng)制性推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。

（四）加強(qiáng)民族地區(qū)行政體制改革法律法規(guī)的保障

推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，應(yīng)當(dāng)將地方行政體制改革納入法律規(guī)范范疇，通過立法推進(jìn)地方行政體制改革。一是要通過法律確立民族地區(qū)各級(jí)政府分權(quán)原則，實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方各級(jí)政府權(quán)力差異化；二是通過法律確立民族地區(qū)行政體制改革標(biāo)準(zhǔn)；三是通過法律規(guī)范民族地區(qū)行政體制改革主體、改革程序及改革內(nèi)容等。

（五）改善政績(jī)考核機(jī)制，由管理型向服務(wù)型與能力型轉(zhuǎn)變

學(xué)者賈晉（2012）認(rèn)為要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公益性農(nóng)技推廣、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能的履行情況列入政績(jī)考核指標(biāo)體系，并根據(jù)重要程度分配權(quán)重系數(shù)。[3]所以在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，更重要的是激勵(lì)我們的公務(wù)員想干事、干成事，牢固樹立為人民服務(wù)的精神，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能，采取群眾評(píng)分，制定公職人員的工作任務(wù)和考核指標(biāo)。建立能者上、平者讓、庸者下的競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制，增強(qiáng)個(gè)人的責(zé)任心與創(chuàng)造能力，營(yíng)造良好的工作氛圍，提高整個(gè)團(tuán)隊(duì)的活力與效率。實(shí)現(xiàn)政府由政績(jī)型、管理型向服務(wù)型與能力型轉(zhuǎn)變。

筆者還認(rèn)為對(duì)于民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績(jī)考核可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展特色進(jìn)行并結(jié)合為人民服務(wù)的宗旨，讓人民獲得最大利益為標(biāo)準(zhǔn)。例如民族旅游資源豐富的地區(qū)可以以推動(dòng)當(dāng)?shù)孛褡迓糜挝幕l(fā)展進(jìn)步，造福當(dāng)?shù)厣贁?shù)人民群眾為政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)；而農(nóng)牧業(yè)發(fā)展資源豐富的民族地區(qū)則以推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展作為政績(jī)考核指標(biāo)之一。

（六）建設(shè)民族地區(qū)行政文化推動(dòng)改革的進(jìn)行

學(xué)者張磊（2011）認(rèn)為行政體制下的行政文化與行政體制改革有重要的關(guān)系。[4]過去長(zhǎng)期積淀的消極行政文化阻礙著我國(guó)行政體制改革的發(fā)展，如官本位意識(shí)、人情行政、官僚主義等這些深刻制約著政府官員的行為選擇。把民族地區(qū)行政文化建設(shè)納入行政改革的總體戰(zhàn)略中，依照科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建能力型政府、責(zé)任型政府和服務(wù)型政府，發(fā)揮廉潔高效、無私奉獻(xiàn)、為民服務(wù)、敢于創(chuàng)新的民族行政文化的目標(biāo)導(dǎo)向作用，從而不斷推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的發(fā)展。

總之，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革涉及人員、機(jī)構(gòu)的利益變動(dòng)，若采取激進(jìn)的方式，不僅會(huì)引來各種阻力而且會(huì)引起民族紛爭(zhēng)，影響民族的團(tuán)結(jié)發(fā)展。只有通過漸進(jìn)性手段，采取自下而上的方式、結(jié)合法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性，因地制宜地實(shí)行民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的政策，才能層層推進(jìn)改革的發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]徐繼敏.地方行政體制改革：實(shí)踐、問題與路徑[J].改革與發(fā)展，2012（4）：60-64.

[4]張磊.中國(guó)行政體制改革模式探析——?dú)v史、框架、趨勢(shì)[J].理論月刊，2011（11）：78-81.