【摘 要】由于受到傳統(tǒng)政治文化、經(jīng)濟(jì)條件和政府決策理念等的影響，我國民間組織在參與公共決策的活動中，表現(xiàn)出無序、渠道不暢通等問題。因此對民間組織在公共決策中的“嵌入式參與”，并尋求完善公共決策民間組織參與的有效途徑，成為行政管理領(lǐng)域重要的研究課題。本文將在對近10年民間組織參與公共決策的歷史演進(jìn)和文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，找出民間組織在參與公共決策中存在的問題，并結(jié)合怒江大壩修建的實(shí)際案例，分析民間組織參與該建設(shè)項(xiàng)目公共決策的外部梗阻和制度障礙，最終提出解決民間組織在公共決策中“嵌入式參與”的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】民間組織；公共決策；行政管理；公民參與

2012年11月8日召開第十八屆全國代表大會以來，我國民主建設(shè)步伐隨之加快，民間組織在公共決策中的“嵌入式”參與，成為行政領(lǐng)域中的重要話題之一。并且我國公民對于自己的權(quán)利越來越重視，參與公共決策的呼聲也越來越高，這對維護(hù)公共利益起到積極的推動作用。

一、問題的提出：嵌入的難點(diǎn)

社會組織參與公共決策問題的提出，始于20世紀(jì)80年代。近10年來，我國民間組織參與公共決策的文獻(xiàn)研究，取得一定的成績。中國的民主化建設(shè)的巨大成就令世界震驚，作為一個發(fā)展中的國家，社會民主內(nèi)容的重要組成部分—社會組織參與公共決策，無疑起到了積極的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）社會組織參與公共決策積極性受到抑制

物質(zhì)是任何民主形式存在的基礎(chǔ)，社會組織參與公共決策也不例外。目前我國市場經(jīng)濟(jì)尚未成熟，物質(zhì)條件限制了社會組織參與公共決策深度和廣深的擴(kuò)展。目前我國部分地區(qū)處于貧困落后的狀態(tài)，溫飽和生存問題尚且沒有徹底解決，更何況公共決策的參與，更是讓這部分的民眾力不從心。再加上社會經(jīng)濟(jì)的信息交流不通暢，很多地區(qū)的社會組織難以獲得全面的公共決策信息，抑制了社會組織參與公共決策的積極性。

（二）社會組織參與公共決策的有序性受到抑制

社會組織參與公共決策，離不開完善制度的支撐。社會組織參與的廣度和深度，受到制度化程度高低的直接影響，但實(shí)際操作過程中，參與的制度不完善，譬如社會組織參與的操作性規(guī)定欠缺，在參與的方式、方法、渠道和手段等方面都沒有具體的制度規(guī)定，使得社會組織提出的意見和建議不受到政府的重視和考慮，結(jié)果社會組織參與的積極性將會嚴(yán)重受挫，其參與的熱情也會急速消減，甚至給社會添加不穩(wěn)定的因素。

（三）社會組織參與公共決策的主動性受到抑制

政治文化具有明顯的民族特征，在特定的時期內(nèi)，政治態(tài)度、信仰和感情等都有不同的特征。歷史性的政治太對，對未來的政治性行為具有強(qiáng)制性的影響，決定了社會組織參與公共決策的心理和行為。我國傳統(tǒng)的政治文化根深蒂固，強(qiáng)調(diào)“逆來順受”，讓社會組織在主觀意識上失去了參與公共決策的意識，抑制了參與的主動性。

（四）社會組織參與公共決策的有效性受到抑制

公共決策的內(nèi)容、目標(biāo)、價(jià)值取向等信息對于參與的社會組織來說，決定了參與的有效性與否。理論層面上，社會組織享有對政府公共決策的知情權(quán)、參與權(quán)和議政權(quán)，并有權(quán)按照一定的程序和法規(guī)，對某些重大公共決策執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了解和監(jiān)督。然而事實(shí)上，社會組織的這項(xiàng)權(quán)利其實(shí)是缺失的，在具體的實(shí)踐當(dāng)中，公共決策信息公開不足的問題，始終制約著社會組織參與公共決策的有效性，使得他們無法深入了解公共決策的內(nèi)容，也正是因?yàn)槿绱?，政府因此無法正確了解社會組織的真實(shí)意愿，從而導(dǎo)致公共決策的失效。

（五）社會組織參與公共決策的普遍性受到抑制

公共決策的民主化和科學(xué)化，離不開社會組織的參與，在實(shí)現(xiàn)決策民主化的過程中，由于參與的成本太高，需要大量的人力、物力、財(cái)力等成本資源，甚至在時間和精力等方面也具有高成本要求，因此社會組織參與公共決策的普遍性勢必受到抑制。

社會經(jīng)濟(jì)市場的體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會變革，在一定廣度范圍之內(nèi)，觸及到經(jīng)濟(jì)、政治和文化的神經(jīng)系統(tǒng)，公眾的經(jīng)濟(jì)利益在深度上深受影響。尤其是在轉(zhuǎn)型期，社會的利益被重新分化，催生了越來越多的社會矛盾，社會公眾所期望的，就是利益訴求渠道的明朗，并逐步成為政治的關(guān)注目標(biāo)，通過政府的公共決策行為，來實(shí)現(xiàn)切身的經(jīng)濟(jì)利益。譬如“非典型性群體性事件”、“廈門PX項(xiàng)目風(fēng)波”、“重慶出租車罷運(yùn)”等等，乃至下文將提到的“怒江大壩建設(shè)”，都體現(xiàn)出民間組織參與公共決策的迫切期望和必要性。

二、民間組織參與公共決策的外部梗阻與制度障礙

根據(jù)研究者對怒江大壩的實(shí)地調(diào)研。你要說明你調(diào)研的時間起始，調(diào)研方式、調(diào)研內(nèi)容，訪談對象的類型及數(shù)量等等細(xì)節(jié)。

關(guān)于怒江大壩建設(shè)的可行性與否，從社會組織參與當(dāng)?shù)卣矝Q策的角度，需要綜合考慮的外部因素有法律、社會、政府、公民等方面的內(nèi)容，具體如下：

（一）地理環(huán)境的特殊性限制社會組織的參與

怒江的地理環(huán)境，如果在怒江上建設(shè)梯級水電站，筑攔江大壩必須橫跨斷裂的破碎帶，云南省怒江的峽谷位于中國地震帶的中心位置，地貌特殊，每年都遭受強(qiáng)烈的暴雨襲擊，據(jù)悉每年約有數(shù)十人喪命于此，而且山體滑坡危險(xiǎn)不斷，很多集居在怒江峽谷的村鎮(zhèn)，一旦發(fā)生大規(guī)模的地質(zhì)災(zāi)害，后果將不堪設(shè)想。而政府考慮到社會組織的專業(yè)性問題，認(rèn)為社會組織參與此項(xiàng)建設(shè)工程的公共決策，為大壩建設(shè)提出的建議或者意見，可能無法形成決策的有效內(nèi)容，因此在社會組織參與方面抱著“不支持”和“不反對”的雙重態(tài)度。

（二）社會組織對怒江大壩環(huán)保性問題的呼吁

保人士則從環(huán)保的角度對怒江建壩提出了警告，認(rèn)為云南怒江河谷的動植物資源豐富，無論是植物資源，還是動物資源，都位居世界首位。2002年，怒江的河谷被列入了世界自然遺產(chǎn)保護(hù)名單，而且這些數(shù)百年來總共有22個少數(shù)民族生活在這里，如果搬遷的話，數(shù)百年的少數(shù)民族文化也將毀于一旦。另外怒江為中國、泰國、緬甸共有，泰國和緬甸認(rèn)為中國在怒江建壩，水利發(fā)電站可能會對他們國家的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的后果，這也是三國之間糾紛的其中一個癥結(jié)點(diǎn)。

（三）社會公眾的兩面性意見

怒江無論開發(fā)與否，影響最直接的莫過于六庫居民以及受到影響的少數(shù)民族。筆者深入當(dāng)?shù)?，以六庫居民以及受到影響的少?shù)民族為調(diào)查對象，聽取當(dāng)?shù)鼐用駥ε_發(fā)修建的意見，調(diào)查結(jié)果顯示：65%以上的當(dāng)?shù)鼐用裰笇?dǎo)華電在怒江修建大壩，而35%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎静恢?；關(guān)于政府在修建大壩決策是否有聽取當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖娀蛘呓ㄗh，100%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎緵]有；對于怒江大壩修建的態(tài)度，50%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎局С郑?5%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎痉磳Γ?5%的當(dāng)?shù)鼐用癯种辛B(tài)度。最后筆者進(jìn)行總結(jié)，支持怒江建壩的當(dāng)?shù)鼐用?，認(rèn)為建壩可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而反對建壩的當(dāng)?shù)鼐用?，認(rèn)為建壩會對環(huán)境生態(tài)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。在考察的過程中，也有人表示不支持興建大壩，而且不愿意搬遷村莊。

三、“嵌入式參與”：解決公共決策斷層的有效途徑

關(guān)于民間組織應(yīng)該如何嵌入公共決策體系當(dāng)中，并擁有一定的話語權(quán)和決策權(quán)，需要綜合各類組織的態(tài)度，然后做出具體決策：

（一）“嵌入式參與”的理論界定

公共決策的“嵌入式參與”，指的是公共決策者對公共資源進(jìn)行有效配置，并為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、合理化而進(jìn)行的決策活動。其實(shí)質(zhì)是對社會資源的有效配置和對社會價(jià)值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民參與公共決策是公民個人或公民團(tuán)體通過各種方式和途徑參與公共事務(wù)、影響和推動包括政治系統(tǒng)中的各種決策的活動和行為。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。這是黨對“推動什么樣的政治參與，怎樣推動政治參與”這一時代命題的科學(xué)回答，具有重大的理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義。從某種義上講，對切身利益的密切關(guān)注是公眾參與公共決策最直接的動因。然而，在現(xiàn)實(shí)中，“嵌入式參與”公共決策不是僅有參與的愿望和要求就可以實(shí)現(xiàn)的，而是必須依托于一定的政治制度，受到眾多因素的影響和制約。必須積極尋求對策設(shè)計(jì)，化解制約因素，以擴(kuò)大公眾對公共決策的參與。

（二）“嵌入式”參與的基礎(chǔ)條件

1.打通社會公眾參與的渠道

公眾參與方面，公眾主要分為兩種：怒江大壩的利益相關(guān)民眾，即那些面臨遷移的云南當(dāng)?shù)鼐用?；參與關(guān)于怒江大壩討論的民眾，而大部分學(xué)者研究的是后者。當(dāng)然，兩者在實(shí)際中有重合的部分，但為了便于研究，學(xué)者大多將他們分開研究。有學(xué)者通過實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對于怒江大壩建設(shè)的意見并不偏激，因此政府應(yīng)該建立與加強(qiáng)公眾意見表達(dá)渠道。譬如陳云在《公共決策機(jī)制的博弈論分析：以怒江水壩建設(shè)項(xiàng)目為例》提到：“專家討論、媒體傳播”作為公眾參與發(fā)生階段的一種特征，該學(xué)者通過有限的實(shí)證研究得出結(jié)論認(rèn)為在怒江大壩事件中參與的公眾主要是城市知識性中間階層，而參與方式是以ENGOs為關(guān)節(jié)點(diǎn)、以大眾媒體為聯(lián)結(jié)渠道的開放網(wǎng)絡(luò)型參與，并以環(huán)保為原動力、以政治參與成本為限制因素的參與動機(jī)。但該研究對于實(shí)證的研究不夠規(guī)范，采樣有效性不夠，其將公眾參與限制為參加ENGOs（環(huán)境非政府組織）的志愿者便將公眾這一相關(guān)范疇狹隘化了。

2.人大、政協(xié)、NGO參與意見有機(jī)整合

國家發(fā)展與改革委員“怒江中下游水電”開發(fā)方案的引導(dǎo)下，媒體和民間環(huán)保人士有必要予以關(guān)注，并提出建議和意見，而民眾、地方官員、學(xué)者、NGO組織、媒體等各界人士需要辯證看待大壩建設(shè)的問題，尤其是針對“十一五重點(diǎn)項(xiàng)目六庫、賽格兩個水電站被叫?！钡那闆r，在還沒有定論的情況下，我們更需要對人大、政協(xié)、NGO對大壩修建過程中的角色定位進(jìn)行研究。首先是人大代表提出怒江事件的看法，譬如北京市海淀區(qū)人大代表李小溪向國務(wù)院總理溫家寶提出的怒江事件，以提高實(shí)踐在社會的發(fā)酵程度，針對不同的環(huán)保意見，展開慎重研究，以提出科學(xué)決策。其次是協(xié)在分析怒江建壩規(guī)劃問題的基礎(chǔ)上，充分利用國家實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林、林改政策和新一輪西部大開發(fā)機(jī)遇，積極促進(jìn)怒江干流的電站開發(fā)。最最后是NGO，需要將怒江保護(hù)等議案提交給全國政協(xié)委員和全國人大代表。

（三）“嵌入式參與”的機(jī)制

實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化是加強(qiáng)、改進(jìn)政府工作的手段，是實(shí)現(xiàn)有效公共管理的重要途徑。目前，我國行政管理體制正歷革新，健全公眾參與機(jī)制，將其作為政府重大決策的法定程序不僅是行政管理體制改革的結(jié)果，而且是改革的促進(jìn)手段。公眾參與的制度化意味著政府與公眾交流互動平臺的建立，這將使得行政改革由自上而下的推動轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動，從而有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式。同時，通過公眾參與增強(qiáng)公共決策的透明度，從根本上改變了政府傳統(tǒng)的獲取民意的方法，促使政府的決策、治理活動由“封閉”走向“開放”，增強(qiáng)公眾在公共決策和治理過程中的主導(dǎo)作用，有利于實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力有效制約，提高提高行政決策的科學(xué)性和正當(dāng)性。

（四）“嵌入式參與”的決策程序

1.政府需轉(zhuǎn)變“官本位”理念

先從政府方面講，應(yīng)從“官本位”向“民本位”思想轉(zhuǎn)變，從原來的消極行政到積極行政的轉(zhuǎn)變，使民眾成為積極的一員，參與的主體。各級官員應(yīng)盡早走出管理的誤區(qū)，真正把吸收公民參與看成一種責(zé)任和義務(wù)，看成優(yōu)化公共政策的必經(jīng)途徑。

2.公民須樹立參與型理念

公民必須確立強(qiáng)烈的參與型思想觀念，努力培育公民的參與意識，提高公民參與是自覺性和主動性。社會各界應(yīng)努力創(chuàng)立和傳播以體現(xiàn)公民參與意識、主體意識為主旋律的政治意識、法律文化，形成有利的思想文化氛圍，這樣才能形成政府和公眾社會間的一種良性互動關(guān)系。公眾能針對政府決策提出一些可操作的實(shí)質(zhì)性的建議，起到完善和修改的作用。

3.社會須創(chuàng)新政治文化

再次是加強(qiáng)一種新型政治文化——社會資本的積累，作為新型政治文化的社會資本是一種資源的集合體，其獨(dú)特性在于它是從以信任為核心、以互利互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)為來源的，是屬于一種公共產(chǎn)品，因此它不僅與其它資本形式如金融資本、人力資本等一樣對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行起著重要作用，而且它更有明顯政治功能，即是公共政策過程科學(xué)性、有效性、準(zhǔn)確性和公民參與性的前提，是產(chǎn)生自由民主制度和保持政治穩(wěn)定性的必要條件。

（五）“嵌入式參與”的保障條件

1.保障公眾知情權(quán)，奠定公眾參與的基礎(chǔ)

息公開是公眾有效參與的前提。沒有信息公開，公眾對政府決策的事實(shí)根據(jù)、形成過程、基本目標(biāo)、預(yù)期成本和效益等情況缺乏應(yīng)有的了解，無疑會造成公眾參與的盲目性，很難發(fā)揮其實(shí)質(zhì)功效。因此，落實(shí)我國《政府信息公開條例》的規(guī)定，建立、健全政務(wù)信息公開制度，擴(kuò)大公民對政務(wù)的知情范圍和知情度，是保障公眾有效參與的基礎(chǔ)。

2.完善公眾參與的法定程序，健全公眾參與的法律保障

公眾參與的制度核心在于通過公正的程序設(shè)計(jì)，以交流、溝通、博弈的方式，達(dá)成共識與認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)各種利益的平衡與協(xié)調(diào)。因此，通過完善程序，搭建一個能夠反映公眾訴求、進(jìn)行多方利益博弈、互動的平臺，是規(guī)范、保障公眾有效參與的關(guān)鍵。就聽證會而言，應(yīng)當(dāng)通過立法對于參加聽證會的公眾代表的選擇程序和方法、聽證會主持人產(chǎn)生的程序和方法、辯論的方式、聽證記錄的效力等問題，予以明確。

3.建立意見登記、說明理由與反饋評價(jià)制度，保障公眾參與的有效性

為避免公眾參與的形式化，一方面，必須從行為意義上強(qiáng)調(diào)公眾參與的程序法定，另一方面，必須從結(jié)果意義上強(qiáng)調(diào)公眾意見的約束力和對公共政策的影響力。因此，建立意見登記、說明理由與反饋評價(jià)制度，通過完善公眾參與回應(yīng)機(jī)制，對每一項(xiàng)公眾意見進(jìn)行登記，并安排專人負(fù)責(zé)意見的分類、整理、核實(shí)和擇選工作，構(gòu)建輿情收集、分析、回應(yīng)機(jī)制，是公眾有效參與的保障。

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