【摘 要】目前，我國(guó)行政訴訟管轄中存在一定問(wèn)題，法律所確定的行政訴訟管轄原則之間存在著現(xiàn)實(shí)的沖突。改革和完善行政訴訟管轄制度，是在現(xiàn)行司法體制和制度下，建立和完善公正、高效、權(quán)威行政審判制度的必然選擇。異地管轄可以確立司法中立、重塑行政訴訟等腰三角形結(jié)構(gòu)，法院的中立地位可以保證，法官的壓力可以得到排解，行政審判的公信力得以體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】管轄；管轄原則；異地管轄

行政訴訟中的管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)分工。這種職權(quán)分工帶來(lái)兩方面的后果：其一，對(duì)于審判機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，它確定了同級(jí)人民法院之間審理行政案件的具體分工，明確了上下級(jí)人民法院之間受理第一審行政案件的權(quán)限。其二，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，則是發(fā)生爭(zhēng)議后到哪一級(jí)的哪一個(gè)法院去起訴或應(yīng)訴的問(wèn)題。

一、行政訴訟關(guān)于管轄規(guī)定的原則

行政訴訟法關(guān)于管轄的確定，主要依據(jù)以下幾項(xiàng)原則：

1、便于公民、法人和其他組織進(jìn)行訴訟。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，絕大部分第一審案件由基層人民法院管轄，這顯然有利于公民、法人或者其他組織行使訴權(quán)和參加訴訟活動(dòng)。

2、便于人民法院行使審判權(quán)和有利于判決的順利執(zhí)行。我國(guó)行政訴訟法根據(jù)各種行政案件的不同情況以及各級(jí)人民法院與不同類型訴訟的關(guān)系合理地規(guī)定了不同的管轄，以保證人民法院有效地行使審判權(quán).

3、便于人民法院公正審理行政案件。我國(guó)行政訴訟法在確定管轄時(shí)，為了減少和避免行政權(quán)干預(yù)審判權(quán)的現(xiàn)象，盡量排除某些行政干預(yù)的因素，適當(dāng)?shù)靥岣吡四承┬姓讣膶徏?jí)，以保證人民法院的公正審判。

4、原則性和靈活性相結(jié)合。為了適應(yīng)行政案件的各種復(fù)雜情況，賦予了上級(jí)人民法院處理管轄問(wèn)題的機(jī)動(dòng)權(quán)。法律在規(guī)定嚴(yán)格法定管轄的同時(shí)，還規(guī)定了機(jī)動(dòng)靈活的裁定管轄。

二、行政訴訟管轄原則之間的現(xiàn)實(shí)沖突

制度設(shè)計(jì)的價(jià)值在于通過(guò)現(xiàn)實(shí)操作中切實(shí)的遵循以達(dá)到合理的預(yù)期。然而，如果制度設(shè)計(jì)的本身并沒(méi)有充分考慮并反應(yīng)現(xiàn)實(shí)的訴訟規(guī)律，那么盲目地遵守制度無(wú)疑會(huì)使我們離所追求的價(jià)值目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)。法律所確定的行政訴訟管轄原則之間存在著現(xiàn)實(shí)的沖突。具體表現(xiàn)如下：

第一，“兩便原則”（便于當(dāng)事人訴訟和便于人民法院公正行使審判權(quán)）內(nèi)部之間存在著矛盾。如果要考慮便于當(dāng)事人參加訴訟。就應(yīng)當(dāng)盡可能由距離當(dāng)事人住所地最近的基層人民法院管轄：如果要考慮便于法院公正行使審判權(quán)，以排除來(lái)自行政機(jī)關(guān)的不利于擾和影響，就應(yīng)當(dāng)由異地法院管轄或者由級(jí)別較高的法院管轄。而現(xiàn)實(shí)情況是，提起行政訴訟的原告。一般是行政機(jī)關(guān)轄區(qū)范圍內(nèi)受其具體行政行為影響的相對(duì)人，異地管轄和由級(jí)別較高的法院管轄都會(huì)增加當(dāng)事人的訴訟成本。不利于當(dāng)事人尤其是原告進(jìn)行訴訟。正是由于立法上沒(méi)有清楚地分析二者之間的關(guān)系，造成了目前我國(guó)行政審判中“民告官”告狀難、勝訴難、執(zhí)行難的困境。

第二，一般地域管轄中“原告就被告”原則與“兩便原則”存在沖突。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)于一般地域管轄的設(shè)置仍然遵循了民事訴訟中“原告就被告”的原則?！皟杀阍瓌t”即上文所提到的便于當(dāng)事人訴訟和便于法院行使審判權(quán)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，一般地域管轄中按“原告就被告”原則設(shè)置管轄權(quán)，體現(xiàn)了“兩便原則”的精神，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)只有在其行政轄區(qū)內(nèi)才能行使職權(quán)，案件的發(fā)生地也多是被告行政機(jī)關(guān)所在地.就原告來(lái)說(shuō)。也多是其轄區(qū)內(nèi)的行政相對(duì)人。由被告行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄，可以方便當(dāng)事人就近訴訟，也可以方便人民法院通知各方當(dāng)事人應(yīng)訴，便于法院查證和執(zhí)行。

然而，“原告就被告”原則并未完全體現(xiàn)“兩便原則”的精神實(shí)質(zhì)。便于當(dāng)事人參加訴訟，就是便于當(dāng)事人利用司法資源，通過(guò)訴訟程序來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益。但實(shí)踐證明，由于我國(guó)司法體制的地方化、行政化設(shè)置。行政機(jī)關(guān)多掌握著人民法院的財(cái)權(quán)、政權(quán)、人事權(quán)，相對(duì)于其它類型案件而言，行政機(jī)關(guān)為了自身的利益更容易插手本區(qū)域法院的行政審判。在此情況下，人民法院很難排除外來(lái)壓力的干擾和破壞依法獨(dú)立地行使審判權(quán)，因此，對(duì)其裁判公證性的質(zhì)疑不無(wú)說(shuō)是一種必然。如果當(dāng)事人的爭(zhēng)議得不到公正地解決，那么對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，即便是在其家門口進(jìn)行訴訟，也是不方便的。而且，如果當(dāng)事人的爭(zhēng)議不能得到公正地解決，當(dāng)事人就會(huì)上訴、申訴或者進(jìn)行信訪，這不僅沒(méi)有減少反而增加了當(dāng)事人的訴訟成本，增加了當(dāng)事人的訟累，也嚴(yán)重?fù)p害了司法的尊嚴(yán)與權(quán)威。

三、行政訴訟管轄中的問(wèn)題及其改革路徑

我國(guó)行政訴訟法頒布實(shí)施以來(lái)，各級(jí)人民法院不斷重視加強(qiáng)和積極開展行政審判工作，為保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督、支持和促進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，做出了重要貢獻(xiàn)，行政審判工作雖然取得了可喜的成果。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前影響行政審判工作發(fā)展的因素還不同程度存在，其中司法環(huán)境不理想仍然是一個(gè)比較突出的問(wèn)題，一些地方政府和行政管理部門不理解、不配合、不尊重甚至干預(yù)人民法院受理和審判行政案件的現(xiàn)象還沒(méi)有得到很好解決，影響了人民法院獨(dú)立、公正行使司法審查權(quán)和行政審判職能作用的發(fā)揮。特別是由于我國(guó)法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)設(shè)置， 司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，司法權(quán)地方化特征明顯。法院的人事任免和財(cái)政供給分別受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的控制。換言之，司法機(jī)關(guān)賴于運(yùn)轉(zhuǎn)的人、財(cái)、物受制于同級(jí)黨委、人大和政府。這樣，在局部利益之間、局部利益與整體利益之間產(chǎn)生矛盾和沖突時(shí)，極易形成地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義現(xiàn)象。行政訴訟是法治國(guó)家解決行政爭(zhēng)議的司法手段，作為被告的行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)其行政行為的權(quán)威，避免在司法程序中敗訴，往往通過(guò)上述機(jī)關(guān)利用工作指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)濟(jì)控制等權(quán)力來(lái)貫徹自己的意志，對(duì)法院、法官施加壓力，從而干預(yù)審判權(quán)的獨(dú)立行使。因此，按行政機(jī)關(guān)所在地原則設(shè)置司法管轄權(quán)，不便于人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。鑒于此，行政審判工作的開展舉步維艱，行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，使人民法院特別是基層法院難以獨(dú)立公正行使審判職能，嚴(yán)重影響了司法的權(quán)威性和公信力。

在現(xiàn)行司法體制和制度下，地方法院的人員、經(jīng)費(fèi)及物資裝備等均受制于地方政府和行政機(jī)關(guān)，從某種意義上說(shuō)，法院與同級(jí)政府之間存在直接的、密切的利害關(guān)系，受理以當(dāng)?shù)卣托姓C(jī)關(guān)為被告的案件，可以理解為應(yīng)當(dāng)存在管轄回避的理由。針對(duì)我國(guó)行政訴訟的困境和現(xiàn)行管轄制度存在的弊端，理論界和實(shí)務(wù)界提出了解決問(wèn)題的四種方案：：設(shè)立獨(dú)立的行政法院、異地管轄、提高審級(jí)、集中管轄。建立人財(cái)物相對(duì)獨(dú)立的行政法院是學(xué)界最為推祟的法院模式和管轄模式。建立人財(cái)物相對(duì)獨(dú)立并受最高人民法院垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政法院系統(tǒng)，必將改變當(dāng)前行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的局面，而且還可能成為整個(gè)司法體制乃至政治體制改革的切入點(diǎn)。盡管優(yōu)勢(shì)很多但是建立行政法院似有“三權(quán)分立、分權(quán)制衡”的嫌疑，一些人憂心忡忡，決策者也因此顧慮重重，修改憲法或者人民法院組織法難度很大，此乃最高法院不可能實(shí)現(xiàn)的方案。提級(jí)管轄會(huì)大幅度增加中高級(jí)法院的壓力，人、財(cái)、物調(diào)整的幅度較大，不符合中央提出的爭(zhēng)議化解在基層的要求。相比之下，異地管轄可以在現(xiàn)有的人、財(cái)、物配置的情況下實(shí)現(xiàn)司法公正的目標(biāo)，屬于比較務(wù)實(shí)的改革方案。異地管轄可以確立司法中立、重塑行政訴訟等腰三角形結(jié)構(gòu)，法院的中立地位可以保證，法官的壓力可以得到排解，行政審判的公信力得以體現(xiàn)。