【摘 要】開發(fā)區(qū)管理委員會作為開發(fā)區(qū)行政體制的重要組成部分，其法律地位的不明確制約了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。實(shí)踐中，開發(fā)區(qū)管理委員會行使著行政主體的職權(quán)，履行著行政主體的職責(zé)；理論上，開發(fā)區(qū)管理委員會是授權(quán)行政主體的一種而不是職權(quán)行政主體。開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展方向和開發(fā)區(qū)管理委員會地位的界定都離不開相關(guān)立法的配合。

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū)；管理委員會；法律地位

一、開發(fā)區(qū)概念

目前我國大部分省和較大的市都制定了關(guān)于國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)的職權(quán)與優(yōu)惠政策的地方性開發(fā)區(qū)條例，絕大部分也都回避了開發(fā)區(qū)的定義。

筆者認(rèn)為，開發(fā)區(qū)廣義上可定義為：一個(gè)國家或地區(qū)為了吸引外部生產(chǎn)要素，以促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在國內(nèi)部分城市或邊境地區(qū)專門建立的并在其中實(shí)施優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策和特殊管理手段的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。一般是在開發(fā)區(qū)成立管理委員會，作為開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。除經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外，設(shè)立管委會組織機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)涵蓋了各類型、各級別的開發(fā)區(qū)，所以本文的研究范圍就僅限于設(shè)立管委會（或具有類似職能組織機(jī)構(gòu)）的開發(fā)區(qū)，而不包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

二、開發(fā)區(qū)管委會法律地位不明確

1.開發(fā)區(qū)行政主體資格不明確。少數(shù)開發(fā)區(qū)條例規(guī)定管理委員會為地方市政府在開發(fā)區(qū)內(nèi)的派出機(jī)構(gòu)，而更多的條例則沒有任何交代。法律地位的模糊不但引起了開發(fā)區(qū)管理委員會職責(zé)權(quán)限上的混亂，也導(dǎo)致其行政訴訟主體資格認(rèn)定的模糊，在一些行政訴訟案件中出現(xiàn)了將其上級政府列為被告進(jìn)而引起爭議的情況。

2.開發(fā)區(qū)管委會管理權(quán)限不明確。開發(fā)區(qū)管委會有兩個(gè)管理權(quán)限不明確的問題存在：一是管轄區(qū)域的逐漸擴(kuò)大與行政授權(quán)的固定不變之間的矛盾。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)面積內(nèi)具有行政事務(wù)的管理權(quán)限，而在自行開發(fā)的區(qū)域內(nèi)則不享有相同的管理權(quán)限。這樣就會造成在開發(fā)區(qū)整體范圍內(nèi)形成兩個(gè)區(qū)域，管委會的管理職能在一個(gè)區(qū)域內(nèi)有效行使而在另一個(gè)區(qū)域內(nèi)則不具有實(shí)效。開發(fā)區(qū)的管理工作會因此陷入困境，管委會也會遭遇執(zhí)法困境的尷尬局面。另一個(gè)問題是，開發(fā)區(qū)條例規(guī)定的管委會可以管理的事務(wù)的范圍有限，致使管委會作用的發(fā)揮受到很多限制。

3.開發(fā)區(qū)管委會行政違法責(zé)任不明。在開發(fā)區(qū)的具體實(shí)踐運(yùn)作過程中，開發(fā)區(qū)管委會與所在城市的地方政府以及政府有關(guān)職能部門，存在著管理關(guān)系上的某些權(quán)力分配問題，而上一級政府直接垂直管理的部門，與管委會之間的權(quán)力狀況劃分更是復(fù)雜。目前除少數(shù)法律、法規(guī)給予明確的規(guī)定以外，沒有其它的法律依據(jù)來解決這一矛盾。出現(xiàn)這一問題時(shí)，主要是靠雙方的相互支持或相互間達(dá)成的協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、開發(fā)區(qū)管委會法律地位的分析

由于法律地位不明確，一方面造成了開發(fā)區(qū)管委會的行政訴訟主體資格認(rèn)定不明確，另一方面形成了開發(fā)區(qū)管委會職責(zé)、權(quán)限、職能上的模糊。因此，法律地位問題是開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)管委會遭遇的種種法律困境的關(guān)鍵。

1.一級政府。依照憲法，我國地方性政權(quán)的種類包括普通行政區(qū)、民族自治區(qū)以及特別行政區(qū)，在具有明確法律地位的11種地方性政權(quán)中，開發(fā)區(qū)不屬于其中任何一種。因此開發(fā)區(qū)從建立之日起就沒有明確的法律地位。開發(fā)區(qū)管委會很像一級政府，事實(shí)上也在行使著一級政府的職能，但它沒有一級政府的行政主體資格。筆者認(rèn)為，我國的開發(fā)區(qū)是不同于一般的行政區(qū)的，它是作為一地的經(jīng)濟(jì)引擎而存在的，是實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)驗(yàn)區(qū)。

2.政府的職能部門。地方政府的職能部門是縣級以上各級人民政府依照憲法和法律的規(guī)定設(shè)立的，而開發(fā)區(qū)管委會則是縣級以上各級人民政府依據(jù)各地的開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例設(shè)立的。因此，管委會與地方政府的職能部門設(shè)立的法律依據(jù)不同。另一方面，管委會作為開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，盡管主要行使經(jīng)濟(jì)管理職能，但其也承擔(dān)著相關(guān)的行政管理職能。因此，其職權(quán)具有綜合性，這與行使專門權(quán)限和管理專門行政事務(wù)的地方政府的職能部門是不同的。

3.受委托組織。受委托組織是指受行政機(jī)關(guān)委托行使特定行政管理權(quán)的非國家機(jī)關(guān)的組織。受委托的組織不是行政機(jī)關(guān)，也不是其他國家機(jī)關(guān)。它們的基本職能不是行使行政職能或其他國家職能，而是從事其他非國家職能性質(zhì)的活動。受委托的組織僅能根據(jù)委托行使一定行政職能，而不能行使一般的行政職能。受委托的組織行使一定的行政職能是基于行政機(jī)關(guān)的委托，而非基于法律、法規(guī)的授權(quán)。但是開發(fā)區(qū)管委會具備法定的職權(quán)、職責(zé)，可以以自己的名義獨(dú)立作出行政行為，因而兩者不屬于同一范疇。此外，受委托組織本身只是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織，這與管委會的性質(zhì)也是區(qū)別顯著。所以，開發(fā)區(qū)管委會不是行政主體委托的組織。

4.法律法規(guī)授權(quán)組織。對于有學(xué)者將開發(fā)區(qū)管理委員會定性為法律、法規(guī)授權(quán)組織，筆者認(rèn)為并不妥當(dāng)。在我國行政法學(xué)理論和行政法律體系中，法律、法規(guī)授權(quán)組織是一個(gè)有特定內(nèi)涵的概念。它是指依照法律、法規(guī)規(guī)定授權(quán)行使行政職權(quán)的非國家機(jī)關(guān)組織，無論在法律上還是在學(xué)理上與行政機(jī)關(guān)都有本質(zhì)的區(qū)別。開發(fā)區(qū)管理委員會盡管在我國行政序列中沒有明確的法律地位，但這并不能改變其在實(shí)踐中作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)，因?yàn)閺钠渎氊?zé)權(quán)限、人員編制、管理模式等角度來看，它都完全是一個(gè)行政機(jī)關(guān)。

筆者傾向于將開發(fā)區(qū)管委會界定為地方政府的派出機(jī)關(guān)。理由如下：派出機(jī)關(guān)是指縣以上各級人民政府因工作需要而在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的代表本政府實(shí)施行政管理的機(jī)關(guān)，依法管理該區(qū)域的各種行政事務(wù)。派出機(jī)關(guān)具備主體資格，因?yàn)槠潆m然不是一級人民政府，但實(shí)際上代表一級政府在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)施行政職，依法以自己的名義作出行政行為并承擔(dān)行為后果。開發(fā)區(qū)管委會正是由地方人民政府在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的可以以自己的名義行使行政職能，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果的管理機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)管委會的這一性質(zhì)符合其作為派出機(jī)關(guān)的要求。

從設(shè)立機(jī)關(guān)來看，派出機(jī)關(guān)是由各級人民政府設(shè)立的，它的設(shè)立與各級人民政府職能部門，諸如公安局、稅務(wù)局設(shè)立的公安派出所、稅務(wù)派出所等派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立存在顯著的區(qū)別；從職能上看，開發(fā)區(qū)管委會的職能是綜合性的，開發(fā)區(qū)管委會可以行使人事、經(jīng)濟(jì)、科教和民政等等職權(quán)，符合作為派出機(jī)關(guān)的條件；從是否具備行政主體資格來看，“派出機(jī)關(guān)在法律上能以自己的名義行使行政權(quán)力，是職權(quán)行政主體，且是地域行政主體”，開發(fā)區(qū)管委會在開發(fā)區(qū)內(nèi)以自己的名義行使行政權(quán)，具備行政主體資格，這也符合作為派出機(jī)關(guān)的條件。

四、結(jié)語

開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位問題，不僅涉及開發(fā)區(qū)自身的法律制度，同時(shí)更是我國地方行政組織法律體系中的重要環(huán)節(jié)。解決開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位及其相關(guān)問題，必須結(jié)合我國行政體制改革和行政組織法律制度的完善進(jìn)行綜合研究，盡快實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理委員會地位及其相關(guān)問題的法定化、制度化，以適應(yīng)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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