【摘 要】目前，公共行政民營化改革在全球范圍內(nèi)興起。近年來我國行政領(lǐng)域己經(jīng)對民營化問題給予了高度的關(guān)注。本文在行政法學(xué)的視野下審視了公共行政民營化的基本問題并試著對中國公共行政民營化改革提出了見解。本文從對公共行政民營化的概述出發(fā)，追溯了公共行政民營化的理論基礎(chǔ)，闡述了公共行政民營化的內(nèi)涵，分析了公共行政民營化改革趨勢。通過對公共行政民營化的范圍界定以及特許經(jīng)營、合同外包、公私合營等方式的分析，提出了公共行政民營化的實(shí)施途徑。最后提出了規(guī)制和完善公共行政民營化的措施。

【關(guān)鍵詞】公共行政；民營化；實(shí)現(xiàn)途徑；規(guī)制

1、公共行政民營化的內(nèi)涵

公共行政是指政府管理要充分體現(xiàn)“公共性”，即代表公共利益、制定公共政策、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序。按照這一思路，政府職能一方面要繼續(xù)強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能、計(jì)劃指導(dǎo)職能、監(jiān)督協(xié)調(diào)職能、提供服務(wù)職能；另一方面，政府職能應(yīng)向“公共領(lǐng)域”傾斜，在公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、環(huán)境、資源、人口、公共福利、社會(huì)保障、國家安全等方面充分發(fā)揮作用。這些職能的有效實(shí)施，需要政府建立和不斷完善公共行政體制，而公共行政民營化逐漸成為加強(qiáng)行政體制改革的必然趨勢。

2、中國公共行政民營化改革趨勢

（1）民營化是深化政府行政體制改革的重要途徑

為了彌補(bǔ)市場的不足，政府要承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營管理責(zé)任。但長期以來我國行政體制具有全能主義的特征：政府職能過度膨脹，社會(huì)組織萎縮，政府機(jī)構(gòu)不合理，政府部門具有公有制和部門所有制兩重身份，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展的要求。再加上政府用于公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了我國建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（2）民營化可減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高投資效率

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投融資體制的影響，中國的資金運(yùn)行格局是以財(cái)政投資為主導(dǎo)的，這樣政府承擔(dān)的投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)較重。政府作為單一投資主體，投融資方式和資金來源渠道十分有限，更加有限的財(cái)力和物力的投入也使得資金的利用效率遠(yuǎn)不及企業(yè)的市場化運(yùn)作。政府投資主要側(cè)重規(guī)模較大的公共項(xiàng)目，所需資金投入量大，有限資金的流動(dòng)性較弱，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。民營化改革有效利用民營資本，能夠增加資金供給主體，分散政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)。

3、公共行政民營化進(jìn)程中的政府定位及現(xiàn)實(shí)途徑選擇

政府做出提供某一公共物品的決定并不意味必須依靠政府雇員和設(shè)施來提供它。公共物品的提供和生產(chǎn)相區(qū)分的理論是整個(gè)民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。但是民營化是有一定界限的，并不是所有的政府職能都要選擇民營化，都能實(shí)行民營化。政府在一些領(lǐng)域的責(zé)任是不可免除的，某些特定的涉及公共權(quán)利運(yùn)用的職能仍屬政府。

借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，民營化主要有以下幾種實(shí)現(xiàn)形式：一是合同承包。政府通過和營利或非營利的民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一活動(dòng)的民營化。二是公私競爭。公共服務(wù)對公共組織和私人組織同時(shí)開放，公共組織和任何外部的投標(biāo)者一同參與競標(biāo)。三是特許經(jīng)營。在特許制下，私人組織被賦予在某一地理區(qū)域內(nèi)排他性地提供某一公共物品的權(quán)利。四是憑單。在憑單制下，政府給合格的服務(wù)對象簽發(fā)可以兌換的憑單，他們可以到市場上自由選擇相應(yīng)的服務(wù)。憑單制賦予了服務(wù)對象自由選擇的權(quán)利，從而使服務(wù)提供者有更大的壓力去提供高質(zhì)量、低成本的服務(wù)。

4、完善和規(guī)制公共行政民營化

我國民營化的路徑需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、行政法學(xué)等眾多的學(xué)科出發(fā)來共同研究，需要從市場、企業(yè)以及公眾、政府等多個(gè)維度來共同促進(jìn)民營化改革的順利進(jìn)行。為此筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行研討與建構(gòu)：

（1）加強(qiáng)和完善立法，堅(jiān)持依法規(guī)制

從國外民營化的經(jīng)驗(yàn)來看，以法律制度作為公用事業(yè)改革的準(zhǔn)則，以立法為先導(dǎo)，依法行政，可以減少改革的盲目性。目前我國應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)有效競爭為導(dǎo)向修改《鐵路法》、《電力法》、《航空法》，制定《電信法》。在這些部門行政法中，應(yīng)促進(jìn)有效競爭，保護(hù)消費(fèi)者利益為根本指導(dǎo)思想，進(jìn)而規(guī)定行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分、市場結(jié)構(gòu)等等。

（2）以政企分開為民營化的關(guān)鍵，建立獨(dú)立性強(qiáng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)

所謂政企分開，就是要求規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對象分離，保持獨(dú)立性。借鑒國外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)：第一，這樣做在結(jié)構(gòu)上使得其與政府政策部門分開，可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾。其次，其由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員構(gòu)成來講，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。第三，公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。

（3）強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的參與，保障民營化程序的公正

在民營化過程中，所有程序都應(yīng)該公開透明，讓民眾所有的意見都能得到合理表達(dá)。以下三項(xiàng)制度尤其值得關(guān)注：第一，公開招標(biāo)制度。以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行公用事業(yè)民營化，無疑可以減少不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，第二，價(jià)格聽證制度。進(jìn)一步完善公用事業(yè)的價(jià)格聽證制度，并保證消費(fèi)者有獲取定價(jià)信息與參與制定價(jià)格的權(quán)利。第三，規(guī)制談判制度。第四，公用事業(yè)信息公開制度。公用事業(yè)關(guān)系民生，應(yīng)該建立公用事業(yè)信息公開制度，允許公民獲取有關(guān)公用事業(yè)規(guī)劃、運(yùn)作的信息。

（4）強(qiáng)化政府信用，規(guī)制規(guī)制者

加強(qiáng)和完善對規(guī)制者的規(guī)制和監(jiān)督，使它們把消費(fèi)者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動(dòng)基準(zhǔn)，公正廉明，依法規(guī)制。需從兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制：第一，行政程序法的限制。但現(xiàn)實(shí)的需要使得我們必須加快制訂行政程序法的步伐，只有遵循正當(dāng)?shù)男姓绦颍?guī)制機(jī)關(guān)才能較好地運(yùn)用行政裁量權(quán)，充分保障相對人的合法權(quán)益。第二，加強(qiáng)對行政規(guī)制的司法審查。隨著行政訴訟實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展的需要，顯然必然要修改現(xiàn)行行政訴訟法，將行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制行為納入到司法審查的范圍。在修改行政訴訟法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改國家賠償法的有關(guān)條款，并制定國家補(bǔ)賠法，對于因政府濫用規(guī)制權(quán)力而蒙受損害和損失的公民和企業(yè)，國家應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的賠償和補(bǔ)償。

總之，我們要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、合理等原則建立公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制，嚴(yán)格界定行政規(guī)制機(jī)關(guān)職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法，對缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的規(guī)制制度予以廢除，同時(shí)保留和完善合理的規(guī)制制度，通過制訂行政程序法、行政許可法，建立起行政規(guī)制的合理程序和規(guī)制者的規(guī)制結(jié)構(gòu)能建立起較為中立和有效的行政體制，才能使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職能朝著微觀規(guī)制的方向健康演變。