【摘 要】“任何一種法律制度都必須通過法律程序的具體運(yùn)作才能得到實(shí)施。”本文通過對行政立法程序的理論概述、其所遵循原則及對他國的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較，從而分析我國行政立法程序的不足和完善。

【關(guān)鍵詞】行政立法程序；法規(guī)規(guī)章；完善

一、行政立法程序概述

行政立法程序即行政機(jī)關(guān)制定修改廢止和撤銷行政法律規(guī)范所遵循的程序。該程序表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在實(shí)施制定行政法規(guī)和行政規(guī)章時(shí)所遵循的步驟、方式和時(shí)限，其根本目的在于規(guī)范行政法規(guī)和行政規(guī)章的制定權(quán)，保障公民權(quán)利，追求社會公平，實(shí)現(xiàn)立法效率。

二、行政立法程序制度

一個完善的行政立法程序一般應(yīng)包括以下三種法律制度，即行政立法公開制度、行政立法聽證制度和行政立法公告制度等。

（一）行政立法公開制度。行政立法公開制度是指將行政立法程序的不同階段及其相關(guān)的立法成果向全社會公開的制度。行政立法公開制度一般包括兩個方面內(nèi)容：第一是公開和行政立法有關(guān)的文件。這里指的文件是指相關(guān)的立法草案、說明、為立法目的而收集的背景資料、立法討論中的會議記錄及最終形成的立法文本等加以公開。第二是公開有關(guān)行政立法的會議，即應(yīng)當(dāng)允許公眾旁聽行政立法會議，對于那些沒有時(shí)間旁聽行政立法會議的人，應(yīng)當(dāng)使他們在方便的時(shí)候閱覽立法會議的記錄。

（二）行政立法聽證制度。行政立法聽證制度是指在進(jìn)行行政立法時(shí)必須舉行聽證會，該聽證會在行政機(jī)關(guān)的主持下，與聽證事項(xiàng)有關(guān)的利害關(guān)系人直接參與行政規(guī)章制定的制度。

（三）行政立法公告制度。行政立法公告制度是指國家通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公布行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，使公眾能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地知曉信息，而不至于因無法了解規(guī)范性文件的內(nèi)容而蒙受不必要的損失。

三、以美國行政立法程序?yàn)榇?，分析我國行政立法程序的不足及可完善?/p>

（一）美國行政立法程序的具體內(nèi)容。根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，美國行政立法程序主要包括了非正式程序、正式程序、例外程序。此外，還包括了其他法律、法院判例、行政機(jī)關(guān)自己制定的規(guī)則等派生出的混合程序和協(xié)商程序。

1.非正式程序。根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553節(jié)規(guī)定，當(dāng)其他法律以及第553節(jié)沒有規(guī)定其他例外程序時(shí)，一切規(guī)章都按照非正式程序制定。美國聯(lián)邦絕大多數(shù)規(guī)章都是根據(jù)非正式程序制定的。非正式程序包括通告、評論、公布和生效日期等幾個環(huán)節(jié)，其中最主要的環(huán)節(jié)是通告和評論。

2.例外程序。例外程序又可以叫做自由裁量程序，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》在規(guī)定非正式程序普遍使用的同時(shí)，又規(guī)定了幾種例外事項(xiàng)和情況，行政機(jī)關(guān)可以制定規(guī)章，免除非正式程序所要求的環(huán)節(jié)，由行政機(jī)關(guān)自行采取他認(rèn)為適當(dāng)?shù)某绦?。這些例外事項(xiàng)和情況主要包括：軍事和外交職能；機(jī)關(guān)內(nèi)部管理、人事、公共財(cái)產(chǎn)、信貸、補(bǔ)助金、福利和合同事務(wù)；解釋性規(guī)章、關(guān)于政策的一般聲明、機(jī)關(guān)組織、辦事程序；行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由認(rèn)定通告和公眾參與是不切實(shí)際的、沒有必要的或違背公共利益的，可以免除公眾參與程序，但必須把這個認(rèn)定簡要說明理由，并載入所制定的規(guī)章。

3.正式程序。正式程序是制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)必須舉行審判式聽證會，并僅僅依據(jù)聽證的記錄制定規(guī)章的程序。根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553條第三款規(guī)定，制定規(guī)章原則上采用非正式程序，只有當(dāng)授權(quán)規(guī)章制定行政機(jī)關(guān)必須采用正式聽證程序，以聽證所認(rèn)定的事實(shí)作為制定規(guī)章的唯一根據(jù)時(shí)，才使用正式程序。美國制定行政規(guī)章的正式程序主要包括：聽證主持人；聽證主持人的權(quán)力；證據(jù)的取得；互相盤問；聽證記錄的排他性；當(dāng)事人有權(quán)提出自擬的規(guī)章草案和支持其他結(jié)論的理由，并構(gòu)成案卷材料的組成部分；行政機(jī)關(guān)作出初步?jīng)Q定、臨時(shí)性決定，并構(gòu)成案卷的組成部分；形成正式的行政規(guī)章。

4.混合程序?；旌铣绦蛟从?0世紀(jì)70年代以來通過國會立法、法院判例和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)則等對行政程序法中制定規(guī)章程序；其主要是在公眾參與的方式和程序上，不完全限于正式程序和非正式程序，而同時(shí)采用書面表達(dá)、口頭表達(dá)和有限度的口頭辯論等各種方式。由于其結(jié)合非正式程序和正式程序兩種方式，顧名思義為混合程序。

5.協(xié)商程序。最標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商程序即由受規(guī)章影響的各種利益團(tuán)體以及行政機(jī)關(guān)選派代表，在一個協(xié)調(diào)人的主持下舉行會談，制定規(guī)章草案，送交有關(guān)的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)按照行政程序法的規(guī)定，把該草案作為建議，在聯(lián)邦登記上公布，供公眾評論，然后制定最終規(guī)章，行政機(jī)關(guān)的最終規(guī)章中，沒有義務(wù)必須接受各利益團(tuán)體達(dá)成的協(xié)議。

（二）我國行政立法程序的現(xiàn)狀。目前我國行政立法程序尚處于一種不健全、不完善的狀態(tài)。首先，形式上沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，即我國沒有制定統(tǒng)一的行政立法程序。關(guān)于行政立法程序的規(guī)定散見于單行法規(guī)規(guī)章中。此外，我國行政規(guī)章的制定程序國家也尚未有統(tǒng)一的法律、法規(guī)，僅是部分省市在此方面做了相關(guān)嘗試。從各地的規(guī)定來看，我國行政規(guī)章的制定程序大致包括起草、報(bào)送和初審、以及審定和公布三個階段。但要說明的是以上均屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作程序，這種程序仍缺乏公開性和民主性。

（三）我國行政立法程序于美國行政立法程序之可借鑒?？v觀美國與我國行政立法程序之規(guī)定，我們不難看出，美國行政立法程序比我國相關(guān)程序更完善、嫻熟。具體在：其一，在于美國行政立法程序之公開性。美國行政立法程序的公開性主要體現(xiàn)上發(fā)布制定規(guī)章的通告以及行政規(guī)章公布系法規(guī)生效的前提兩方面。其二，在于美國行政立法程序之參與性，具體體現(xiàn)在：首先是在制定規(guī)章的提案權(quán)上，即賦予了利害關(guān)系人的參與權(quán)；其次在制定規(guī)章的過程中賦予了利害關(guān)系人參與行政法規(guī)的制定；最后，在復(fù)雜的行政規(guī)章制定過程中還設(shè)置了混合程序，即正式程序的聽證程序與非正式程序的結(jié)合，再加之協(xié)商程序，這都有利于行政規(guī)章的施行。

然而再看我國之行政立法程序，這兩方面情況并不盡如意。具體說來：其一，在于我國行政立法程序之公開性。我國行政立法程序雖然規(guī)定了發(fā)布程序，但一般都是公布立法草案，而非行政立法過程中的充分公開。這主要源于我國缺乏統(tǒng)一的公告制度，且行政立法程序也缺乏公開制度。其二，在于我國行政立法程序之參與性。我國行政立法程序中，行政法規(guī)規(guī)章立法申請權(quán)過小，立法主體只有政府的主管部門，更無關(guān)利害關(guān)系人的參與。而與此同時(shí)，我國行政立法程序的聽證制度過于原則化，實(shí)施聽證完全依賴于行政立法機(jī)關(guān)的自由裁量，也不易于其他方的參與。

四、結(jié)束語

通過以上分析，充分體現(xiàn)我國的行政立法程序完善的迫切性。我國行政立法程序構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在行政立法權(quán)的內(nèi)在效率基礎(chǔ)上盡量確保行政立法的公正合理：即著力于公開立法動態(tài)和立法過程，包括行政立法動議、草案、征求意見稿等，建立信息反饋渠道，收集社會各界對立法的意見；允許公眾查閱和立法相關(guān)的檔案材料；建立行政立法聽證制度，充分聽取利害關(guān)系人的意見等。統(tǒng)一的公告制度將有利于我國法規(guī)規(guī)章的公布的準(zhǔn)確，而擴(kuò)大行政法規(guī)規(guī)章的立法申請權(quán)則賦予受行政法規(guī)規(guī)章影響的利害關(guān)系人申請制定修改廢除行政法規(guī)規(guī)章的權(quán)利。

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