【摘 要】本文通過論述行政指導的基本理論、基本制度、基本問題三個方面的內容，引導出行政指導市場化問題，從行政主體多樣化、行政方式多元化、行政指導新途徑的探究和民生需要出發(fā)，闡述了行政指導未來的發(fā)展趨勢。

【關鍵詞】行政指導；市場化；多元化

行政指導行為時諸多行政行為中比較柔性的行政行為，但現(xiàn)實中行政指導出現(xiàn)強硬化的事實狀態(tài)，對行政目標的實現(xiàn)是十分不利的，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民維權意識的逐步提高，現(xiàn)實的發(fā)展要求行政指導要趨向市場化，以滿足民眾的行政生活需要，如今行政指導市場化的提出變得十分必要。

一、行政指導的基本理論

（一）行政指導的概念與含義。行政指導就是行政機關在其職責范圍內為實現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等行為。具體包括以下幾個方面：一是行政指導的主體是行政機關為實現(xiàn)行政管理職能進行的弱權力行為。i二是行政指導是采取的方式比較靈活，例如說服、建議、協(xié)商、獎勵、幫助等一些柔性的手段。三是行政指導行為對行政相對人沒有強制力，而是試圖謀求與之協(xié)力、協(xié)同而實現(xiàn)行政管理目的。四是行政指導行為時主動的管理行為。是行政機關為實現(xiàn)行政職能而主動與行政相對人協(xié)商的行為。

（二）行政指導的意義和作用。第一，法條有盡，事情無窮。行政指導可以彌補法律的空缺。在進入社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的階段后，社會活動日益復雜，新型的發(fā)展，催生各種各樣新型的社會關系。原有的法律規(guī)范機制顯得滯后，隨之出現(xiàn)諸多立法空白。正好行政指導可以靈活地適用法條所未調整的社會關系。行政指導可以通過隨機應變的對應措施，以說服、勸導等方式促使企業(yè)采取或不采取某種行為，從而有效實現(xiàn)行政管理目標。第二，行政指導可以降低治理成本。由于各個行政主體對“依法行政”理解有失偏頗，無法條則無行政，是行政效率低下，將“效率優(yōu)先”的價值拋到腦后，行政指導以靈活的方式強調通過產業(yè)政策指導企業(yè)行為，實行誘導式傾斜投資，注重資源的有效配置和利用，適應了經(jīng)濟社會的發(fā)展要求，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率。

二、行政指導的基本問題

（一）行政指導立法滯后。首先， 目前我國沒有一部完整的關于行政指導的法律， 也沒有關于行政指導的程序的法律法規(guī)。其次， 很多法律法規(guī)中關于行政指導的內容都是不全面的?！秲r格法》只規(guī)定了政府指導價格的適用范圍； 關于行政指導的法律責任， 除《農業(yè)技術推廣法》提出過失指導承擔賠償責任以外， 其他的法律法規(guī)都沒有作出任何規(guī)定；有關行政指導行為的模式， 除《汽車工業(yè)產業(yè)政策》明確規(guī)定外， 其它的法律法規(guī)， 都沒有作出明確規(guī)定。同時， 在現(xiàn)有的行政組織法中， 很多都沒有就該行政主體的行政指導行為作出規(guī)定。比如， 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權， 卻沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政指導行為。值得一提的是， 在現(xiàn)有的涉及行政指導的規(guī)范性文件中， 對行政指導的行為模式規(guī)定得十分籠統(tǒng)、概括。所以，行政主體實施行政指導都是憑著自己的感覺在走， 這就給了行政指導主體很大的自由裁量空間， 從而導致濫用行政指導權、隨意指導現(xiàn)象的發(fā)生， 使得行政主體實施行政指導時有可能借行政指導之名追求自身利益的最大化。ii

（二）行政指導行為變相強制。每年的9月22日是“世界無車日”，據(jù)觀察，在9月22日這天太原市車輛減少但不明顯，實質上，“世界無車日”這天實際是政府部門行政指導職能的發(fā)揮，倡導公民愛護環(huán)境，減少污染，但為了單純追求行政指標，政府的行政指導行為變了味道，政府下發(fā)文件，使行政指導行為轉變?yōu)樾姓Q定，甚者，行政機關工作人員根據(jù)此行政決定，進行行政處罰，從而使抽象的行政行為變?yōu)榫唧w行政行為，這一方面使得行政主體和行政相對人的地位更加對立，也使行政法的精神得到歪曲。使行政相對人成為一個接受命令信號的主體，自主空間大大縮小。

（三）行政指導缺乏有效的救濟機制。行政指導行為被規(guī)范在抽象行政行為范圍內，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第4款中還將“不具有強制力的行政指導行為”明確地排除出行政訴訟的受案范圍。在現(xiàn)實中，許多強制的行政指導行為被混淆在非強制的行政指導范圍內，法院經(jīng)常以被訴行政行為是行政指導而拒絕受理。行政指導沒有被納入行政復議和行政訴訟的范圍。我國現(xiàn)行法律制度并未對行政指導的復議救濟作出明確和具體的規(guī)定， 既沒有明確指出把行政指導列入行政復議的范圍， 也沒有把行政指導作為排除行政復議的范圍。

三、行政指導市場化趨勢

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，網(wǎng)絡世界的發(fā)達，行政指導行為也要順應社會化的發(fā)展趨勢，才能收受良好的社會效果。

（一）行政指導主體多樣化。行政指導是不具有強制約束力的行政行為，主要是對相對人行為的規(guī)勸，行政相對人可以選擇聽從或不聽從，既然是一種勸說式的行政行為，可以與被規(guī)勸者有利害關系的人共同行為，有利于增加行政機關的親和力，有效避免行政機關與相對人之間的沖突，例如，可以與企業(yè)負責人，基層組織等共同實行象征指導行為，這樣，會增強意見的可接受性。

（二）豐富行政指導的方式。1、集體指導與個別指導相結合。集體指導是采取輔導、約談、座談、培訓、講座等形式實施指導。2、書面指導與口頭指導相結合。對簡易的、即時性的采用口頭指導形式，一般主要以書面指導為主。3、綜合指導與單項指導相結合。即對被指導人進行多項事務的綜合性指導，或就單個事項實施單項指導。4、內外結合。在開展行政指導工作中，積極爭取當?shù)卣袜l(xiāng)鎮(zhèn)街道的支持，并通過借助外部輔助力量。各個企業(yè)負責人積極參與行政指導項目審議會并提出了不少建議意見。

（三）探索行政指導的新途徑。加強網(wǎng)絡化行政指導行政機關可以借助監(jiān)管模式的網(wǎng)格化管理，有效促進了指導工作的精細化，通過監(jiān)管內容的制度化，通過具體細致地規(guī)定網(wǎng)格化綜合監(jiān)管工作的各項內容，有效避免了傳統(tǒng)指導方式中行政重疊、人浮于事、等現(xiàn)象的發(fā)生。網(wǎng)絡化行政指導是一條新路子。過去行政指導比較泛泛，停留在概念化層面，現(xiàn)在，行政指導項目化抓住相對人存在的主要問題、主要矛盾靈活運用各種方式對癥下藥，為相對人提供全程，規(guī)范的跟蹤指導服務，指導相對人具體怎么把工作做細、做實，既實現(xiàn)了職能到位，又彌補了行政強制手段的不足，增強了行政指導的效率。通過開展行政指導項目，變“堵疏”為“疏堵”，變“治病”為“保健”，違法行為發(fā)案率大大降低。

（四）優(yōu)先關注民生。抓住人民群眾關心的“熱點”、關注優(yōu)先關注民生的“焦點”和期望解決的“難點”問題，以“便民”、“利民”、“惠民”為出發(fā)點和落腳點，真正體現(xiàn)“以民為本”，激勵公眾參與，千方百計調動社會公眾參與監(jiān)督市場，激勵公眾參與主體的積極性，發(fā)揮他們在社會生活中的影響力。

綜上所述，行政指導的體系是比較完整的，但是也存在諸多問題，隨著社會化、市場化的發(fā)展，行政指導的主體、方式也要跟隨變化，才能達到社會效果。

注釋：

i行政指導弱權力是以行政主體所處的優(yōu)勢地位占有豐富的信息資源等影響力而非強制力作用于相對人，使相對人自愿接受，從而實現(xiàn)其所要達到的行政目的。

ii參見梁蓉《當前我國行政指導存在的問題及原因分析》轉自中國知網(wǎng)

【參考文獻】

[1]羅豪才.行政法學[M].北京：北京大學出版社，2001.

[2]張正兆.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國人民大學出版社，1999.

[3]胡建淼.行政法教程[M].北京：法律出版社，1996.