摘要：我國(guó)土地儲(chǔ)備制度是政府土地管理的重要舉措，是土地管理的重要部分，對(duì)于完善土地有形市場(chǎng)具有重要意義。本文通過(guò)分析土地儲(chǔ)備發(fā)揮的重要作用，闡述了土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)踐提出了幾點(diǎn)完善對(duì)策，以期對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備深入研究能起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源；土地儲(chǔ)備；征地；措施

1引言

隨著城市化進(jìn)程的加快，土地市場(chǎng)變化日新月異，土地儲(chǔ)備制度作為一種新的城市土地管理制度，使土地的有償使用制度得到了極大的豐富和改變，土地儲(chǔ)備工作也得到了快速發(fā)展。土地儲(chǔ)備工作是指各級(jí)人民政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開(kāi)發(fā)整理，并向社會(huì)提供各類建設(shè)用地的行為。它是國(guó)土資源工作的重要組成部分，對(duì)增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)起到了重要作用。作者結(jié)合實(shí)踐就土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析總結(jié)，供大家參考借鑒。

2土地儲(chǔ)存發(fā)揮的重要作用

土地儲(chǔ)備制度建立以來(lái)，通過(guò)強(qiáng)化政府調(diào)控，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，有效顯化了土地資產(chǎn)，促進(jìn)了城市建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有效保障。①逐步改變供地、管地方式；②調(diào)控土地市場(chǎng)功能得到提升；③增強(qiáng)了籌集城市建設(shè)資金的能力，推進(jìn)了城市化進(jìn)程；④加快房地產(chǎn)企業(yè)的開(kāi)發(fā)速度，更好地保護(hù)被拆遷群眾利益。

3土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題

3.1對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控缺乏有效支持

目前，我國(guó)各級(jí)政府用來(lái)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的主要方法還是以財(cái)政政策和貨幣政策為主，在其他支持宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的政策為輔，其中也包括土地政策。很多地方政府過(guò)分依靠土地帶來(lái)的短期收益，對(duì)土地合理使用促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展關(guān)注較少，致使大量區(qū)位好、效益高的土地被低價(jià)出讓。土地儲(chǔ)備制度目前作為一個(gè)增加地方財(cái)政的手段，就現(xiàn)階段而言利用土地儲(chǔ)備來(lái)解決土地政策力度問(wèn)題仍有些力不從心。

3.2資金籌集、運(yùn)作成為關(guān)鍵性難題

土地儲(chǔ)備過(guò)程是土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程，也是資金循環(huán)的過(guò)程。充足的資金對(duì)順利實(shí)施土地儲(chǔ)備征收補(bǔ)償至關(guān)重要。土地儲(chǔ)備所需資金目前主要有三個(gè)來(lái)源：政府財(cái)政撥款、儲(chǔ)備中心自有資金和銀行貸款。由于政府撥款與自有資金極其有限，絕大部分資金都來(lái)源于商業(yè)銀行貸款，資金來(lái)源不僅利用成本高，而且存在授信額度影響、政策影響、利率風(fēng)險(xiǎn)、本息償還風(fēng)險(xiǎn)和土地價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等，抗風(fēng)險(xiǎn)能力降低，且負(fù)債籌資會(huì)導(dǎo)致政府的土地收益下降，增加了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的不確定性及風(fēng)險(xiǎn)水平。同時(shí)由于土地儲(chǔ)備周期長(zhǎng)，銀行對(duì)土地儲(chǔ)備貸款又嚴(yán)格限制，因此資金在流通過(guò)程中存在著由于利率變動(dòng)、收入變動(dòng)等產(chǎn)生的償還風(fēng)險(xiǎn)。

3.3征地、收儲(chǔ)補(bǔ)償難成為土地儲(chǔ)備的制約因素

實(shí)施土地收購(gòu)過(guò)程中可能牽涉到的價(jià)格或費(fèi)用包括：土地價(jià)格、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、企業(yè)異地經(jīng)營(yíng)建設(shè)費(fèi)等。隨著黨中央以人為本、和諧社會(huì)的執(zhí)政理念的貫徹實(shí)施，物權(quán)法對(duì)保護(hù)失地農(nóng)民和被拆遷戶利益的規(guī)定出臺(tái)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重，雖然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)日趨合理，但由于法律沒(méi)有明確的界定，收購(gòu)雙方在收購(gòu)價(jià)格上存在較大分歧，不是從收購(gòu)?fù)恋氐膶?shí)際價(jià)格出發(fā)，而是從自身需要確定價(jià)格。從中央到地方各級(jí)政府都從社會(huì)的穩(wěn)定、和諧大局出發(fā)，處置日趨慎重，作為征地、拆遷補(bǔ)償主體當(dāng)?shù)卣己茈y推進(jìn)，作為國(guó)土資源局技術(shù)力量有限，承擔(dān)所有地塊的前期開(kāi)發(fā)更是力不從心。

3.4部門之間的協(xié)調(diào)與配合有待改進(jìn)

土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及建委、房管、計(jì)委、財(cái)政、交通、土地規(guī)劃、經(jīng)委等部門，需要各部門的協(xié)調(diào)配合。目前，我國(guó)大部分地方的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，房地產(chǎn)、規(guī)劃、土地管理屬于建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土等系統(tǒng)，計(jì)劃、財(cái)政等部門也分屬不同的系統(tǒng)。這樣在實(shí)際操作中，土地部門與其他相關(guān)部門溝通有限，配合效率低，導(dǎo)致了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的較大。

4完善土地儲(chǔ)備工作的建議與對(duì)策

4.1明確政府職能，加強(qiáng)統(tǒng)一管理職能

要明確、端正政府在土地管理中的作用和職能，政府的職能在于制定“管理制度”，使土地市場(chǎng)都能在同一“制度”之下運(yùn)行，以建立良好的土地市場(chǎng)秩序。要明確政府不是土地活動(dòng)中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經(jīng)營(yíng)者，而是土地市場(chǎng)中的調(diào)控者、監(jiān)督者和管理者。

土地市場(chǎng)涉及面廣，政策性強(qiáng)，政府建設(shè)和管理城市的任務(wù)加重，搞好土地市場(chǎng)，對(duì)政府的可持續(xù)發(fā)展有重大意義，因此必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理職能，城市的各項(xiàng)建設(shè)必須在土地利用總體和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下由政府進(jìn)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理的良性機(jī)制，避免將土地分配給各部門進(jìn)行分別開(kāi)發(fā)建設(shè)。

4.2探索儲(chǔ)備土地融資模式，突破資金制約瓶頸

實(shí)行凈地出讓交易制度后，土地儲(chǔ)備運(yùn)作具有周期長(zhǎng)、資金投入多、受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響程度顯著的特點(diǎn)。改變單純憑借銀行貸款來(lái)籌措資金的做法，降低儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)。

①提高土地儲(chǔ)備的自有資金比例。要嚴(yán)格執(zhí)行土地儲(chǔ)備收益返撥儲(chǔ)備資金的制度，適當(dāng)增加財(cái)政資金投入，不斷累積儲(chǔ)備資金。

②積極發(fā)揮庫(kù)存儲(chǔ)備土地的資產(chǎn)效益，利用儲(chǔ)備土地抵押向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款融資。

③大力推行土地證券化。城市土地儲(chǔ)備具有良好的信用特征，我國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)已經(jīng)初具規(guī)模，為儲(chǔ)備土地證券化提供了重要的市場(chǎng)基礎(chǔ)。積極探索向發(fā)行土地債券、拆資入股、社會(huì)募集等融資渠道。

④加強(qiáng)儲(chǔ)備資金運(yùn)作方面的監(jiān)管，規(guī)范土地儲(chǔ)備資金的運(yùn)作和管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

4.3科學(xué)合理確定土地收購(gòu)價(jià)格

①采用與國(guó)際接軌的思路和方法。在我國(guó)采用與國(guó)際接軌的市場(chǎng)比較方法，但由于市場(chǎng)化程度相對(duì)較低，交易樣本的數(shù)量及價(jià)格形成需進(jìn)一步論證，還需綜合應(yīng)用剩余法、收益還原法、成本法等其他評(píng)估方法。

②采用資金平衡的思路和方法。即以政府不投入資金的條件下實(shí)現(xiàn)土地收購(gòu)和再開(kāi)發(fā)的資金平衡，在此基礎(chǔ)上確定收購(gòu)價(jià)格。關(guān)鍵在于平衡區(qū)域和平衡時(shí)間段的選擇。

另外，具體宗地收購(gòu)價(jià)格評(píng)估時(shí)應(yīng)該在考慮本身市場(chǎng)價(jià)格的同時(shí)，進(jìn)行全市平衡確定實(shí)際發(fā)生的收購(gòu)價(jià)格。

4.4加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作

土地儲(chǔ)備工作，各部門要從建立統(tǒng)一的土地有形市場(chǎng)的大局出發(fā)，保證部門間的有效協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高對(duì)土地儲(chǔ)備工作重要性的認(rèn)識(shí)，消除因部門利益而形成的分歧，擱置爭(zhēng)議，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市有關(guān)建立土地有形市場(chǎng)的文件精神，保證所有土地交易行為都在統(tǒng)一的土地市場(chǎng)中規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)公開(kāi)、公平、公正、高效的土地有形市場(chǎng)的早日形成。

4.5不斷提高儲(chǔ)備工作人員素質(zhì)，推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作市場(chǎng)化運(yùn)作

應(yīng)當(dāng)在全面推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作市場(chǎng)化運(yùn)作模式的同時(shí)，不斷提高儲(chǔ)備工作人員的素質(zhì)。

①將技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的工作委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位負(fù)責(zé)實(shí)施，儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

②不斷加大人才引進(jìn)力度。

③加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，理論學(xué)習(xí)和實(shí)際工作相結(jié)合，全面提高現(xiàn)有工作人員的素質(zhì)。以長(zhǎng)遠(yuǎn)和發(fā)展的目光，通過(guò)推行儲(chǔ)備工作市場(chǎng)化運(yùn)作和人才戰(zhàn)略，為儲(chǔ)備工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5結(jié)語(yǔ)

總之，在土地儲(chǔ)備工作的重要性日趨顯化的今天，我們必須充分認(rèn)識(shí)并準(zhǔn)確掌握其所產(chǎn)生的功效，完善土地儲(chǔ)備實(shí)踐中存在的問(wèn)題，才能使管理手段在土地儲(chǔ)備工作中真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，以使的土地儲(chǔ)備為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

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