摘要：本文從城市舊村改造的基本概念入手，介紹了城市舊村改造存在的實際問題 ，提出了解決城市舊村改造問題所應(yīng)考慮的基本原則和解決途徑 。

關(guān)鍵詞：舊村改造 城市舊村改造 野樓盤

近年來，我國各地掀起了一股房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮，這股熱潮中，帶來的城市改造舊村項目越來越多。舊村改造分為城市舊村改造和農(nóng)村舊村改造。農(nóng)村舊村改造比較好理解，相對于農(nóng)村舊村改造來說，城市舊村改造有其自身的條件和特點。

一、城市舊村改造的基本概念

城市舊村改造要具備如下兩個條件：一是涉及改造區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)或者將來在短時期內(nèi)必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質(zhì)尚未發(fā)生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國家沒有基于所有權(quán)支配該區(qū)域土地的權(quán)利。

基于城市舊村改造的上述兩個條件，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據(jù)城市規(guī)劃依法定程序?qū)崿F(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。

面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時期內(nèi)政府不能統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產(chǎn)投資商也敢于冒風(fēng)險投入大批資金持續(xù)進(jìn)行舊村開發(fā)并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。

二、城市舊村改造存在的實際問題

最近幾年，我國城市舊村改造掀起了一股新的熱潮，城市舊村改造轟轟烈烈的同時，出現(xiàn)了很多違規(guī)行為。違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設(shè)計所進(jìn)行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊村改造所建設(shè)樓盤被俗稱為野樓盤。違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)

基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權(quán)與城市土地建設(shè)規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設(shè)規(guī)劃在一定程度上存在嚴(yán)重不一致的情況，在城市建設(shè)規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴(yán)重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重影響了城市的整體建設(shè)思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經(jīng)濟(jì)損失是不可避免的。

（二）無規(guī)則建設(shè)影響大型項目規(guī)劃

城市舊村改造區(qū)域無規(guī)則的開發(fā)建設(shè)，使得政府對該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府?dāng)M建的重大項目可能受到嚴(yán)重影響，由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴(yán)重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對非法的城市舊村改造區(qū)域進(jìn)行拆除則必然帶來極大的財產(chǎn)損失。

（三）拆除違規(guī)改造樓盤引發(fā)各種社會問題

因前述原因?qū)⑦`規(guī)城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發(fā)各種社會問題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶如何進(jìn)行補(bǔ)償？違法購買該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進(jìn)行補(bǔ)償及由誰給予補(bǔ)償？失去住房的大量人員將如何安置？這一系列問題，到時處理起來將會非常棘手。

三、解決城市舊村改造問題所應(yīng)考慮的基本原則

解決城市舊村改造問題應(yīng)考慮以下基本原則：

（一）預(yù)先處理原則

政府雖不能在短時間內(nèi)拿出巨款或找到資金統(tǒng)一征用城市舊村改造區(qū)域，統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村區(qū)域的改造，但可以做到預(yù)先規(guī)劃，可以將預(yù)先規(guī)劃好的文件發(fā)放給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者，可以預(yù)先指導(dǎo)其如何進(jìn)行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設(shè)資源浪費。

（二）避免損失原則

盡最大可能的避免社會財富的不必要浪費，對于已建成或在建樓盤，如果確實不違反城市整體規(guī)劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，確實不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的強(qiáng)制拆除行為的發(fā)生，避免社會財富的浪費。

（三）市場機(jī)制原則

一律的遏制未必是一種好的方法，從經(jīng)濟(jì)角度來看，可以考慮用市場經(jīng)濟(jì)杠桿來適時調(diào)節(jié)，對于城市舊村改造在符合城市規(guī)劃布局和法律規(guī)定的情況下，可以考慮適用市場經(jīng)濟(jì)杠桿逐步引導(dǎo)，使其走向正規(guī)，對于發(fā)展房地產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)亦是一次大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

四、城市舊村改造問題的解決途徑

城市舊村改造應(yīng)分為兩個階段，其一是滿足本集體成員的需要而進(jìn)行的改造，對該方面的城市舊村改造，國家法律并沒有禁止性規(guī)定，為滿足本集體成員需要而在依據(jù)政府規(guī)劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應(yīng)當(dāng)依法公開定性為合法，而不應(yīng)該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進(jìn)行的改造，目前此類改造在未經(jīng)法定的征用程序前，一般均認(rèn)定為違規(guī)非法改造，而問題通常就出在這里。

對于正常的房地產(chǎn)開發(fā)，是嚴(yán)格按照《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，按照正規(guī)程序履行集體土地征用開發(fā)建設(shè)審批程序，交有開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)實施開發(fā)，對正常的房地產(chǎn)市場予以法律保障；對于城市舊村土地所有者及不具有資質(zhì)的投資者所未按法律規(guī)定程序開發(fā)建設(shè)的外銷野樓盤暫時不予以法律確認(rèn)，不辦理土地手續(xù)和房產(chǎn)登記手續(xù)，故此也不能辦理相關(guān)抵押貸款手續(xù)和法定的過戶交易手續(xù)。

基于前述分析，筆者認(rèn)為，解決我國現(xiàn)存的城市舊村改造問題應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況，在不違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時應(yīng)著重考慮以下幾點：

（一）變通征地付費程序，便于舊村改造的執(zhí)行

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地，涉及集體土地的應(yīng)依法辦理征用手續(xù)，在涉及數(shù)量眾多的城市舊村實際改造過程中，城市舊村改造區(qū)域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補(bǔ)償費、安置費等款項，故政府也無力先行支付征用土地的費用，而在建成后的樓盤如符合國家規(guī)定的各項標(biāo)準(zhǔn)，后繼的資金可以補(bǔ)交；也可以先實行房地分離的方式，由將來的房產(chǎn)所有人另行向政府支付土地使用費；故基于該事實情況，相關(guān)法律規(guī)定程序可以在該特別法中作出適當(dāng)?shù)淖兺?，以便于實際執(zhí)行。

（二）預(yù)先規(guī)劃，避免經(jīng)濟(jì)損失

在城市舊村改造過程中，避免經(jīng)濟(jì)損失和財富浪費的前提是進(jìn)行預(yù)先規(guī)劃，將規(guī)劃前置。所有的改造項目均在整體規(guī)劃的前提下進(jìn)行，進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃，將規(guī)劃進(jìn)行充分的公告并下發(fā)給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者。

（三）先行登記備，避免非法亂建

所有的城市舊村改造項目必須先行登記備案，建立完善的登記制度，便于規(guī)劃部門了解情況和進(jìn)行指導(dǎo)，控制城市舊村改造的范圍，從而也避免了非法亂建等違規(guī)情況的發(fā)生。

（四）對城市舊村改造外銷樓盤制定時限制度

為了降低城市舊村改造外銷樓盤對以正常程序開發(fā)的樓盤的巨大沖擊，對于城市舊村改造外銷樓盤制定時限制度，規(guī)定在法定的期限內(nèi)政府不予以頒發(fā)權(quán)利證書、不允許進(jìn)行交易、銀行不辦理抵押貸款手續(xù)；必須在規(guī)定期限內(nèi)支付購買標(biāo)的全部價款；在規(guī)定時限內(nèi)交納政府調(diào)節(jié)稅、在允許交易時應(yīng)先行交納稅費、未交納土地使用費的還應(yīng)按規(guī)定份額補(bǔ)交土地使用費。

參考資料：

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[2]譚春芳，胡勝飛，張希.舊村改造的規(guī)劃與實施[J].浙江建筑.2003.02.

[3]朱劍云.舊村改造，關(guān)鍵在規(guī)范行為[J].浙江國土資源.2006.11.

作者簡介：王琦超（1977— ），女（漢族），山東萊州人，畢業(yè)于山東省委黨校經(jīng)濟(jì)管理系，本科?，F(xiàn)為煙臺市萊山區(qū)宏大房產(chǎn)經(jīng)營有限公司職員。主要從事國有土地上房屋征收工作。