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        我國農(nóng)村基層公共行政組織改革的研究

        2013-12-31 00:00:00王超民
        都市家教·下半月 2013年12期

        【摘 要】農(nóng)村基層公共行政組織改革如何既能從現(xiàn)代國家角度和我國具體國情出發(fā),又能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制;既能使自上而下的中央行政體制與地方基層社會治理結(jié)構(gòu)有效對接,又能把我國農(nóng)村基層公共行政組織建成有活力、有權(quán)威、有效能的政府,是需要深入研究的重大現(xiàn)實課題。為此,以我國目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為契機,本文對如何改革我國農(nóng)村基層公共行政組織作了分析,進而提出了一些改革對策。

        【關(guān)鍵詞】基層公共行政組織;改革

        一個國家要想實現(xiàn)其政治的繁榮、經(jīng)濟的發(fā)展、文化的興旺、社會的穩(wěn)定,無論從歷史經(jīng)驗教訓(xùn),還是從現(xiàn)實需要出發(fā),我們都知道,農(nóng)村基層公共行政組織在其間所發(fā)揮的重要性是不能抹殺的,它是我國政權(quán)組織體系的根基所在,也是一個國家實現(xiàn)其昌盛發(fā)達目標(biāo)的基石。為此,以我國目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為契機,本文對如何改革我國農(nóng)村基層公共行政組織作了分析,進而提出了一些改革對策,具體如下:

        一、我國基層公共行政組織的改革方向應(yīng)主要強調(diào)需求導(dǎo)向

        從我國來看,不管是在各級政府之間還是在政府與農(nóng)民之間,均存在一種委托代理關(guān)系:首先是農(nóng)民與各級政府之間的委托代理關(guān)系,農(nóng)民是委托人,各級政府是代理人;其次是政府內(nèi)部的委托代理關(guān)系,即上級政府是下級政府的委托人,下級政府是上級政府的委托人。對作為終極委托人的農(nóng)民來說,雖然其人數(shù)眾多,但組織結(jié)構(gòu)松散,沒有形成一個緊密的利益集團,而且更為關(guān)鍵的是,由于農(nóng)民長期處在社會生活的底層,農(nóng)民與政府在組織結(jié)構(gòu)化程度上的巨大懸殊決定了農(nóng)民在與政府的委托代理關(guān)系中處于弱勢地位,無法很好地履行監(jiān)督、約束政府行為的作用,這就為政府(主要是農(nóng)村基層公共行政組織)忽視農(nóng)民的利益和侵犯農(nóng)民的權(quán)利提供了可能。

        以上的這種委托代理關(guān)系亟待改善,從根本上說,公共機構(gòu)的任何改革,無論是民主革新還是機構(gòu)調(diào)整,最終方向都應(yīng)是改善對國民的公共服務(wù)。因為公共服務(wù)是政府存在的理由,是政府安身立命之所在。從這個意義上,我國農(nóng)村基層公共行政組織改革的出發(fā)點和評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是從農(nóng)民的需求出發(fā)并以良好的回應(yīng)性和責(zé)任為標(biāo)準(zhǔn)。

        二、重新配置我國農(nóng)村基層公共行政組織權(quán)力,優(yōu)化其權(quán)力結(jié)構(gòu)

        改善農(nóng)村基層公共行政組織黨委的領(lǐng)導(dǎo),切實轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層公共行政組織黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式,農(nóng)村基層公共行政組織黨委應(yīng)在加強對其政府、人大的政治領(lǐng)導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)上,重新建構(gòu)法理化權(quán)威;其次是提升農(nóng)村基層公共行政組織人大在其權(quán)力結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位,通過改進村民直選和罷免人大代表的法定程序,建立由村民代表大會控制農(nóng)村基層公共行政組織人大的機制。

        三、基于公共服務(wù)理念,建設(shè)服務(wù)型農(nóng)村基層公共行政組織

        我國農(nóng)村基層公共行政組織肩負(fù)著本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化等各項最直接、最基本的管理職能,對于推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著非常重要的作用。目前我國農(nóng)村基層公共行政組織的運行之所以成為社會矛盾的焦點,關(guān)鍵在于過多、過強的政治功能抑制了其公共服務(wù)性功能。

        總的來說,我國農(nóng)村基層公共行政組織受傳統(tǒng)管理理念的影響,其內(nèi)在的政治職能要遠遠地超越其服務(wù)職能,歷史的合理性證明了農(nóng)村基層公共行政組織存在的積極作用,歷史的問題也給我們找到了農(nóng)村基層改革的路徑。在新的時期,要把我國農(nóng)村基層公共行政組織改革的基點定在對其職能的定位與轉(zhuǎn)變上,樹立地方公共服務(wù)的理念,建設(shè)服務(wù)型農(nóng)村基層公共行政組織。

        四、從法治角度看我國農(nóng)村基層公共行政組織的改革

        從法治角度來看,我國農(nóng)村基層公共行政組織改革的關(guān)鍵,不在“加強”和“撤銷”,而在于理念、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化,即建構(gòu)一個什么樣的農(nóng)村基層公共行政組織,是全能型的還是有限型的、是權(quán)威式的還是民主式的、是行政控制型還是現(xiàn)代治理型、是“官本位”還是“民本位”。

        為此,法治意義上的農(nóng)村基層公共行政組織的改革至少應(yīng)包含以下兩個方面:

        1.官權(quán)退、民權(quán)進,建立有限的農(nóng)村基層公共行政組織

        首先,在理念上,必須從“萬能政府”、“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。按照法治理念,要推動農(nóng)村上層建筑的變革,得從體制創(chuàng)新入手,通過重新設(shè)計農(nóng)村基層公共行政組織職能,實現(xiàn)簡政放權(quán)。

        其次,真正實現(xiàn)農(nóng)民的政治民主權(quán)。改革農(nóng)村基層公共行政組織必須以實現(xiàn)農(nóng)民的政治民主權(quán)為突破口。一方面,要給農(nóng)民平等的公民權(quán);另一方面,建立代表農(nóng)民利益的組織。農(nóng)民的組織化程度偏低是影響農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)的一個重要原因,由于單個農(nóng)民的力量是有限的,只有農(nóng)民組織起來才能表達自己的意志,爭取平等的權(quán)利,這要求政府向民間組織開放生存空間,準(zhǔn)許農(nóng)民建立諸如農(nóng)會和合作協(xié)會、行業(yè)組織等民間組織。

        2.法治政府權(quán)利本位的觀念要求農(nóng)村基層公共行政組織要依法行政

        首先,法治政府的實質(zhì)意義不僅強調(diào)依立法機關(guān)制定的法律來制約行政,同時要求立法機關(guān)制定的法律符合合理性與人權(quán)的要求,并有效地保護公民的權(quán)益。因此,在樹立國家法律尤其是憲法的絕對權(quán)威的前提下,在規(guī)范農(nóng)村基層公共行政組織的行為的同時,要廢除那些侵犯農(nóng)民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利、限制農(nóng)民自由的法律,制定具體而明確的保護農(nóng)民基本權(quán)益的法律規(guī)定。

        其次,加強和完善農(nóng)村基層公共行政組織行政執(zhí)法。一是要規(guī)范之法主體。在農(nóng)村基層公共行政組織中,涉及與農(nóng)村經(jīng)濟活動有關(guān)的部門眾多,包括農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)、林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)、水利行政執(zhí)法機構(gòu)等。二是要嚴(yán)格執(zhí)法程序,完善執(zhí)法制度,規(guī)范農(nóng)村基層公共行政組織執(zhí)法行為。三是要建立完善的農(nóng)村基層公共行政組織行政執(zhí)法監(jiān)督制度。農(nóng)村基層公共行政組織同級監(jiān)督一直是個薄弱環(huán)節(jié)。

        再次,建立依法行政的良好外部環(huán)境。意識要培養(yǎng)和提高農(nóng)村基層公共行政組織干部和農(nóng)民的法律意識。為此,就要針對不同對象,開展法制宣傳教育,積極展開送法下鄉(xiāng)活動,逐步培養(yǎng)農(nóng)民權(quán)利義務(wù)對等觀念,使其學(xué)會用法律保護自身的合法權(quán)益和自覺履行公民的義務(wù)。二是要建立健全農(nóng)村基層法律服務(wù)體系,為農(nóng)村基層公共行政組織干部和農(nóng)民提供法律服務(wù),保障群眾民主權(quán)益的實現(xiàn)。

        五、強化農(nóng)村基層財政保障是農(nóng)村基層公共行政組織改革的一個重要方面

        農(nóng)村基層公共行政組織體制改革直接關(guān)系到其政府行為能否良性轉(zhuǎn)型和農(nóng)村稅費改革能否最終取得成功的大事。以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo),以標(biāo)準(zhǔn)收入、支出作為分配基礎(chǔ),嚴(yán)格按編制和費用定額來確定個人經(jīng)費,按事業(yè)發(fā)展任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)確定公用費用,按項目和目標(biāo)確定事業(yè)發(fā)展專項經(jīng)費,增加中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付和省級財政對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度,保障農(nóng)村基層公共行政組織各項建設(shè)資金,緩解地方財政特別是縣鄉(xiāng)財政壓力。

        六、簡要的結(jié)語

        總而言之,農(nóng)村基層公共行政組織作為我國最基層的一級行政機關(guān),處在農(nóng)村工作的最前沿,承擔(dān)著農(nóng)村眾多的公共管理和公共服務(wù)的職能,對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用。筆者以為,唯有對我國當(dāng)前的農(nóng)村基層公共行政組織進行一系列的改革才能有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,有利于我國全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn),有利于我國基層政權(quán)乃至全國政權(quán)的鞏固和穩(wěn)定,進而有利于我國農(nóng)村社會乃至整個社會的穩(wěn)定與進步。

        參考文獻:

        [1]李一花,李秀玲.“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”芻議.貴州財經(jīng)學(xué)院學(xué)報,2008,(3)

        [2]祝麗生,郭燕.公共服務(wù)理念下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題. 重慶社會科學(xué),2006, (5)

        [3]周梁云,杜愛萍.簡論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革若干法律問題.行政與法,2006, (10)

        [4]林萬寶.淺議我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟,2007,(8)

        注: 農(nóng)村基層公共行政組織,是指我國農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公共行政組織。

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