如何把以人為本、執(zhí)法為民的理念落實到公安執(zhí)法實踐中，規(guī)范和改善公安執(zhí)法行為，增強公民遵守和維護(hù)國家法律的自覺性，實現(xiàn)和諧執(zhí)法，促進(jìn)社會和諧，是創(chuàng)新社會管理面臨的新課題。近幾年來，鹽城市公安系統(tǒng)在公安執(zhí)法實踐中大力推行“說理執(zhí)法”新舉措，實行執(zhí)法理念和方式轉(zhuǎn)型。鹽城的成功實踐，給我們以有益的啟示。

一、“說理執(zhí)法”體現(xiàn)了社會管理創(chuàng)新的包容性情懷

所謂“說理執(zhí)法”，是指公安機關(guān)在依法履行職能過程中，以民主平等的方式，向當(dāng)事人講清事理、法理、情理，追求公安執(zhí)法工作效益最大化、最優(yōu)化的一種執(zhí)法方法。說事理重在說清證據(jù)與事實之間的內(nèi)在聯(lián)系，分清是非，明確責(zé)任；說法理重在以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，準(zhǔn)確定性，公正處理；說情理重在說清應(yīng)當(dāng)遵循的社會公德、公序良俗，進(jìn)行道義教育。

（一）“說理執(zhí)法”是公安機關(guān)堅持黨的群眾路線的生動實踐

公安機關(guān)是我國最主要的行政執(zhí)法機關(guān)，公安執(zhí)法工作貫徹黨的群眾路線，堅持人本理念，最關(guān)鍵的就是，最大限度地在管理與服務(wù)、處罰與教育、打擊與保護(hù)之間達(dá)成良性均衡，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。胡錦濤同志指出，“社會管理就是對人的管理和服務(wù)”。習(xí)近平總書記強調(diào)，“一切社會管理部門都是為群眾服務(wù)的部門”。推行“說理執(zhí)法”，本質(zhì)上是在做群眾工作，這就要求公安執(zhí)法機關(guān)克服特權(quán)思想，摒棄以管人者自居的陋習(xí)，積極引入新時期群眾工作的方法和技巧，著眼于法理、事理、情理，以平等、民主的方式與違法犯罪嫌疑人、行政管理相對人以及其他相關(guān)人員進(jìn)行真誠溝通，開展法制宣傳教育，追求公安執(zhí)法工作效益的最大化和最優(yōu)化?！罢f理執(zhí)法”既是在創(chuàng)新社會管理中更新公安執(zhí)法工作的理念，又是創(chuàng)新公安執(zhí)法工作中的群眾工作方式，完全切合黨的群眾路線對公安執(zhí)法工作的要求，是公安機關(guān)在執(zhí)法工作中堅持黨的群眾路線、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，體現(xiàn)了社會管理創(chuàng)新視野下的包容性情懷。

（二）“說理執(zhí)法”是公安機關(guān)更好地履行社會管理職能的客觀需要

我國正處于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的雙重交織時期，隨著民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快和全社會法治理念的逐步確立，黨委、政府和社會公眾對公安執(zhí)法工作的要求越來越高。公安執(zhí)法工作直接關(guān)系到改革發(fā)展的大局和廣大群眾的切身利益，能否充分依靠法治有效防范各種敵對勢力的破壞活動和化解各種復(fù)雜的社會矛盾，維護(hù)政治大局的穩(wěn)定；能否依法嚴(yán)厲打擊各種違法犯罪活動，為廣大群眾創(chuàng)造安定的社會治安秩序和安全的工作生活環(huán)境，保護(hù)廣大群眾的人身和財產(chǎn)權(quán)利；能否實現(xiàn)執(zhí)法的公平正義，構(gòu)建平等、民主、和諧的社會，都是公安執(zhí)法工作的價值所在和最終歸宿。推行“說理執(zhí)法”，必然要求公安機關(guān)提高隊伍的整體素質(zhì)，提高維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的能力，不斷在新的起點和更高的層次履行好黨和人民賦予的神圣職責(zé)。

（三）“說理執(zhí)法”是提高社會管理創(chuàng)新法治化水平的有效之舉

黨的十八大勾勒出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”社會管理體制，“法治保障”是其中不可或缺的重要內(nèi)容，實現(xiàn)社會管理法治化是社會管理的基本要求。而公安機關(guān)在“法治保障”環(huán)節(jié)上承擔(dān)著重大使命和重要職能。公安執(zhí)法工作是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分，公安機關(guān)在依法履行職責(zé)的過程中，一方面要依法嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動，嚴(yán)格依法實行治安行政管理；另一方面要模范遵守法律，正確執(zhí)行法律，大力弘揚法律精神?！罢f理執(zhí)法”蘊含著三個方面的基本要素：其一，依法維護(hù)群眾權(quán)益。其二，依法化解社會矛盾。其三，依法推進(jìn)社會誠信和社會管理制度建設(shè)。

二、“十大說理法”：鹽城市公安系統(tǒng)推行“說理執(zhí)法”的實踐探索

鹽城市公安系統(tǒng)在實踐中不斷探索“說理執(zhí)法”的規(guī)律，并創(chuàng)造出“十大說理法”：

一是“案例說理法”：即運用當(dāng)事人知道或者熟悉的案件、事例，對當(dāng)事人進(jìn)行法制宣傳教育，使其從具體案件和事例中認(rèn)識到行為的性質(zhì)和社會危害性，理解和接受公安機關(guān)對其作出的處理。二是“證據(jù)說理”：即對態(tài)度較為頑固的犯罪嫌疑人以及一些糾紛中道德水準(zhǔn)不高的當(dāng)事人，在適當(dāng)時機拋出證據(jù)來證明他們的犯罪事實或過錯行為，迫使他們主動交代犯罪事實，承認(rèn)過錯責(zé)任。三是“迂回說理法”：即在訊問和詢問過程中，避免一味強調(diào)行為人的法律責(zé)任和后果，防止引起行為人的反感和增強行為人的對抗心理，從側(cè)面采取巧妙的說理方法引導(dǎo)行為人如實交代和陳述違法犯罪事實，認(rèn)識行為的違法性和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。四是“道歉說理法”：即對遭到不法侵害特別是電瓶車、家禽家畜等財物被盜的受害人，因為案件長久得不到偵破，財物損失得不到挽回，或者由于公安機關(guān)在執(zhí)法過程中的過錯行為，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到損害，或者調(diào)解糾紛、作出的處罰不公，應(yīng)主動上門向當(dāng)事人進(jìn)行檢討和道歉，誠懇承認(rèn)過錯和責(zé)任，以最大限度地贏得當(dāng)事人諒解。五是“宣講說理法”：即對那些愛講理、爭是非的對象，或者在集體上訪過程中有過激言行且違反國家有關(guān)法律的人員，或者受他人鼓動參與鬧事的群眾，可采取口頭、標(biāo)語、傳單、集中開會等方法，直接向他們宣講具體的法律規(guī)定，指明他們已經(jīng)實施或可能要實施的行為的性質(zhì)及其社會危害性，敦促他們要理性約束自己的行為和承擔(dān)法律責(zé)任。六是“提示說理法”：即對民間糾紛或民間糾紛引起的治安案件、輕傷害案件，在調(diào)解達(dá)成協(xié)議行為人作出賠償?shù)那闆r下，提醒受害人不要張揚，以免引起行為人的不滿和社會不良影響，導(dǎo)致產(chǎn)生新的矛盾和治安問題。七是“情感說理法”：即對那些重情重義的工作對象，要從思想、精神、生活等方面給予關(guān)心和幫助，在深入交流和溝通中使他們得到人間溫暖和友誼，用情感的方式破除他們的心理防線，達(dá)到工作的具體目的。八是“借力說理法”：即在工作對象出現(xiàn)困難的情況下，可通過找其較為信任的人員或邀請律師等外援性辦法，對工作對象進(jìn)一步開展說理工作，促使其端正思想，轉(zhuǎn)變態(tài)度，取得說理執(zhí)法的良好效果。九是“聽證說理法”：即通過組織聽證會的形式，讓糾紛或可調(diào)解的治安案件以及行政處罰案件、行政復(fù)議案件的雙方當(dāng)事人坐到一起，在第三方的主持下，通過擺事實、明是非、辨法理、析責(zé)任，促使雙方達(dá)成和解，取得案結(jié)事了、矛盾化解的執(zhí)法效果。十是“點穴說理法”：即在處理群體性事件、聚眾性糾紛、團(tuán)伙性刑案等特殊而復(fù)雜的治安問題過程中，抓住矛盾的焦點、關(guān)鍵人物、一方或雙方的責(zé)任、某個對象的弱點，展開強勢的說理工作，打開突破口，取得問題的全盤解決。

三、探索推行“說理執(zhí)法”的經(jīng)驗與成效

（一）基本經(jīng)驗

1.必須轉(zhuǎn)變理念。長期以來，公安執(zhí)法工作中存在著群眾不理解、不配合、不認(rèn)同等突出問題，對此，必須積極引導(dǎo)廣大民警把“說理”貫穿執(zhí)法活動全過程，化法為理、寓法為情，融法、理、情于一體，努力贏得群眾認(rèn)可，最大限度地化解執(zhí)法矛盾，最大限度地減少執(zhí)法爭議。要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，從人的情感、需要、發(fā)展等方面出發(fā)，把人的要素放在中心位置，尊重人的價值和尊嚴(yán)，切實防止簡單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法。執(zhí)法工作中，要注重剛?cè)嵯酀?jì)。通過規(guī)范自由裁量，切實防止法外施恩、隨意執(zhí)法。同時，要強化素質(zhì)保障。切實加強隊伍建設(shè)，提升民警執(zhí)法能力和群眾工作水平。落實執(zhí)法責(zé)任，健全執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，從制度上保證民警模范守法、公正執(zhí)法，取得說理資格、樹立執(zhí)法權(quán)威。

2.必須突出重點。一要解決群眾反映強烈的問題。鹽城市公安系統(tǒng)組織開展“傾聽民聲”萬人問卷調(diào)查活動，梳理近年來涉法涉訴信訪案件，查找群眾不滿意的突出問題。通過開展“說理執(zhí)法”，努力解開群眾心結(jié)，理順群眾情緒，一批長期纏訪的涉法涉訴信訪案事件實現(xiàn)停訪息訴。二要解決困擾民警的問題。針對交通管理、消防監(jiān)督等行政執(zhí)法中存在的群眾不理解等問題，把“說理”作為執(zhí)法工作的必經(jīng)程序，民警必須向當(dāng)事人說清“法理”，說明“事理”，說通“情理”，切實減少分歧，增進(jìn)理解。三要解決常見的執(zhí)法問題。把“說理執(zhí)法”向案發(fā)前延伸，加強針對打架斗毆、賭博等多發(fā)性違法犯罪活動的法制宣傳，推行警示教育，通過印制卡片，向社會公示打架“成本”、賭博成本，及時阻斷犯意。

3.必須注重方法。一要換位思考。鹽城市公安系統(tǒng)結(jié)合“大走訪”、“警民懇談”“結(jié)對幫扶”等活動，引導(dǎo)廣大民警深入工廠學(xué)校、田間地頭，傾聽群眾呼聲，體察民生艱辛，將心比心，換位思考，推動民警帶著對群眾的深厚感情去執(zhí)法，幫助群眾解決實際問題。二要因情施策。引導(dǎo)廣大民警準(zhǔn)確把握不同案（事）件、時間、場合等因素特點，堅持因事、因時、因地制宜，采取“口頭答疑”、 “書面解惑”、“聽證評判”、“影像佐證”等個性化的說理形式，把握時機，切中要害，切實增強執(zhí)法工作的針對性、靈活性、實效性。三要巧借外力。聘請人大代表、政協(xié)委員、律師、村居干部，以及老黨員、老工人、老前輩，建立“說理專家?guī)臁?，采取案例警示、親情介入、專家評析等方式，用社會公德、公序良俗、人情世故講法理、事理、情理，凝聚各方智慧，形成說理合力。

4.必須構(gòu)建機制。一要強化制度管理。鹽城市公安局制定出臺了《推行說理執(zhí)法工作意見》《說理執(zhí)法工作辦法》，把“說理執(zhí)法”納入執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，固化為執(zhí)法步驟。強化社區(qū)、農(nóng)村警務(wù)工作規(guī)范，推動民警走進(jìn)基層，融入群眾，把“說理執(zhí)法”作為社區(qū)警務(wù)工作的重要內(nèi)容，切實轉(zhuǎn)化為民警的日常行動。二要強化培訓(xùn)交流。在培訓(xùn)中增加“說理執(zhí)法”培訓(xùn)科目，作為警銜晉升、干部選拔的必考內(nèi)容。三要強化考核評估。把說理執(zhí)法納入執(zhí)法質(zhì)量考評，堅持結(jié)果考核與過程考核相結(jié)合，對投訴、信訪、復(fù)議、訴訟、賠償?shù)劝讣恼f理情況進(jìn)行倒查。定期有選擇地回訪當(dāng)事人，考查民警有沒有說理、有沒有說透理，聽取群眾意見、建議，不斷改進(jìn)執(zhí)法工作水平。

（二）綜合效應(yīng)

鹽城市公安系統(tǒng)根據(jù)公安部和省公安廳關(guān)于理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的部署要求，在總結(jié)基層實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)“說理執(zhí)法”工作，取得了良好的法律效果和社會效果。

“說理執(zhí)法”工作的深入推進(jìn)，不僅提升了執(zhí)法規(guī)范化水平，而且有效促進(jìn)了全市公安工作和隊伍建設(shè)，初步形成了“說理執(zhí)法”的綜合效應(yīng)。一是提高了執(zhí)法能力。全市9個縣級公安機關(guān)全部建立了民警培訓(xùn)機制，推行了執(zhí)法素質(zhì)和能力等級管理制度，被確定為低等級的民警不能獲得主辦民警資格，在年終不得參與評先評優(yōu)。通過強化培訓(xùn)和制度倒逼，民警的執(zhí)法素質(zhì)和工作能力有了明顯提升。二是規(guī)范了執(zhí)法行為。通過推行“說理執(zhí)法”，基層公安機關(guān)變“被動執(zhí)法”為“主動說理”，自覺規(guī)范執(zhí)法行為。三是密切了警民關(guān)系。堅持把構(gòu)建和諧警民關(guān)系作為推行“說理執(zhí)法”的首要價值取向，通過說理執(zhí)法，把執(zhí)法活動與服務(wù)群眾、宣傳法律有機結(jié)合起來，拉近了警民之間的距離，提升了公安隊伍的整體形象。

四、對進(jìn)一步優(yōu)化“說理執(zhí)法”模式的思考

（一）要在“說理執(zhí)法”中強化普法效能

在公安執(zhí)法實踐中推行“說理執(zhí)法”不是為說理而說理，而是要通過說理讓老百姓知法懂理、守法護(hù)理、宣法彰理。因此，要憑借案例、事例和豐富的法律知識、執(zhí)法工作經(jīng)驗，通過耐心細(xì)致的思想政治工作向工作對象進(jìn)行有效的法制宣傳，動之以情，曉之以理，奉之以法。一要把法制宣傳作為一項重要的責(zé)任。要構(gòu)建公安執(zhí)法工作多元責(zé)任機制，把法制宣傳教育擺到與打擊違法犯罪、保障合法權(quán)益、維護(hù)社會治安同等重要的位置，通過“說理執(zhí)法”來教育人、感化人、矯治人、挽救人。二要把法制宣傳作為一種工作措施?！罢f理執(zhí)法”的直接目的就是通過法制宣傳來改造人、改變?nèi)?。過去我們一味強調(diào)打擊懲治的功能，但實踐證明“不教而誅、誅而不教”都不是上策。因此，要立足于法制宣傳達(dá)到教育轉(zhuǎn)化的效果，最大限度地減少影響社會穩(wěn)定的消極因素。三要把法制宣傳貫穿執(zhí)法過程始終。無論是刑事執(zhí)法還是行政執(zhí)法，都要推行“說理執(zhí)法、以理普法”，讓工作對象了解他們應(yīng)當(dāng)享有和履行的權(quán)利和義務(wù)，在維護(hù)自身合法權(quán)益的同時，理性地接受和承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）要善于運用科學(xué)的說理方式

“說理執(zhí)法”并不是簡單地向工作對象給予面對面的灌輸和說教，說理涉及到多方面的知識和技巧的綜合運用。首先，要把握說理的針對性。針對不同性質(zhì)的問題、不同類型的對象、不同的執(zhí)法目的，有的放矢地開展說理工作，說什么理，釋什么法，都要因人而異，因事而異。其次，要增強平等待人意識。要以善意的態(tài)度對待工作對象，對違法犯罪人員要善于用真誠沖擊他們的心靈，使他們能夠主動真心悔罪。對行政管理相對人，要耐心指出他們違法行為的性質(zhì)、危害，使他們能夠主動接受公安機關(guān)對他們作出的行政處理。不管面對什么對象，都不要堵塞言路，允許他們辯解和提出有利于自己的證據(jù)和理由，做到尊重當(dāng)事人的人格，合理合法地取證。再次，要講究說理的方法。說理執(zhí)法、以理普法一般可以采取口頭、書面的方式進(jìn)行，不管采取什么方式，都要掌握語言表達(dá)的分寸、說理的技巧，該尖銳時尖銳，該溫和時溫和，做到剛?cè)嵯酀?jì)、張弛有度，把道理說透徹，把法律講清楚。

（三）要把握嚴(yán)格的程序規(guī)范

在行政執(zhí)法方面，對當(dāng)場處罰的行政違法行為人，要進(jìn)行必要的思想交流和情感溝通，耐心而真誠地指出他們違法行為的性質(zhì)和危害，宣傳依法實行處罰的必要性和合理性，告知他們享有的各項權(quán)利，始終堅持態(tài)度溫和、舉止端莊、行為規(guī)范，以良好的形象、包容的氣度對待行政相對人。對適用普通程序予以處罰的行政違法行為人，要在亮明執(zhí)法身份、違法事實調(diào)查、采取行政強制措施、處罰決定作出、執(zhí)行行政處罰決定等環(huán)節(jié)，告知當(dāng)事人享有的各項權(quán)利，講明處理的依據(jù)和理由，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，努力取得執(zhí)法的良好效果。在刑事執(zhí)法方面，要立足于維護(hù)違法犯罪嫌疑人、受害人以及其他相關(guān)人員的合法權(quán)利，積極通過告知、通知和嚴(yán)格依照法定程序、條件展開“說理執(zhí)法”。要在立案、采取偵查和刑事強制措施等環(huán)節(jié)，針對不同的訴訟主體進(jìn)行法制宣傳，使不同的訴訟主體理解、支持公安機關(guān)行使刑事司法權(quán)。

（四）要不斷提高公安執(zhí)法人員的“說理執(zhí)法”能力

一方面，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，更新執(zhí)法理念，做到公正執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、依法執(zhí)法、責(zé)任執(zhí)法。使各警種都能熟練掌握相關(guān)的法律法規(guī)，提高公安執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的說理能力和適用法律的準(zhǔn)確性。要對典型案例進(jìn)行解剖，將具有代表性和針對性的問題集中分析整理，抓亮點，攻難點，進(jìn)行說理業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在執(zhí)法過程中做到說理更具典型性、教育性和啟發(fā)性。另一方面，要加強考核，建立健全能者上、平者讓、庸者下的用人機制，增強民警的危機感、競爭意識和積極作為的意識，為推行“說理執(zhí)法”注入動力。要在執(zhí)法機關(guān)構(gòu)建聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的長效機制。通過推行“說理執(zhí)法”等人性化執(zhí)法新模式，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一，在社會管理創(chuàng)新中實現(xiàn)執(zhí)法為民的價值取向，彰顯包容性情懷。

【本文系作者主持的江蘇省黨校系統(tǒng)2013年度調(diào)研課題（編號：XT1325）的階段性成果和鹽城市委黨校重點學(xué)科建設(shè)工程項目成果】

（作者系中共鹽城市委黨校教授、科研處處長，中國憲法學(xué)研究會理事）