隨著公共財政改革不斷深入推進，作為與公共財政框架相適應(yīng)的預(yù)算制度改革的發(fā)展完善，也受到越來越多的重視。十八大報告對人大工作提出了三個加強的要求，其中之一即是針對預(yù)算，明確指出要加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。而于2013年5月6日召開的國務(wù)院會議也作出決定：下力氣推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險控制措施。無論是全口徑預(yù)算決算，還是建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度、完善地方債務(wù)風(fēng)險控制，都旨在以規(guī)范政府收支為突破口，進而構(gòu)建涵蓋政府所有的財政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運行機制，而鑒于此體系豐富的內(nèi)涵和復(fù)雜的環(huán)節(jié)，它對相關(guān)配套的外部環(huán)境與內(nèi)在制度有著極為嚴格的要求，需要從我國預(yù)算制度各方面著手做足充分的準備。通過分析我國當(dāng)前預(yù)算制度存在的問題，筆者認為切實實施中期滾動預(yù)算改革不失為一條可行之路。

一、我國當(dāng)前政府預(yù)算制度存在的問題

我國預(yù)算制度實際上一直采用傳統(tǒng)的年度預(yù)算，受限于年度預(yù)算固有的制度缺陷和以政府為主導(dǎo)的財政體制，我國政府預(yù)算存在諸多的問題，尤其是在審查監(jiān)督方面長期流于形式，預(yù)算審批過程粗放，通過審批的預(yù)算在實際執(zhí)行過程中對政府財政收支活動約束力十分有限，對年度預(yù)算執(zhí)行情況總結(jié)的決算也難以起到實際作用，從基礎(chǔ)上限制了全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。

（一）財政收入多年超預(yù)算收入

自2000年我國財政狀況好轉(zhuǎn)以來，首要的表現(xiàn)就是財政收入超預(yù)算增長，這確實標志著我國財政狀況的改善。但是隨這種狀況多年來不斷發(fā)展強化，著實暴露出我國預(yù)算在約束上存在的問題。

除2008年、2009年受經(jīng)濟危機影響以及近兩年受全國經(jīng)濟整體增長放緩影響之外，財政收入超收情況有所緩和，基本上全國財政收入實際增長率都遠遠大于預(yù)算增長率，在這種情況不斷持續(xù)發(fā)展的背景下，全國財政收入預(yù)算的標準似乎成為超收設(shè)立的門檻，有失預(yù)算本身的嚴肅性和規(guī)范性。相比較而言，這樣的預(yù)算增長率的測算也失去了原本應(yīng)有的意義。而在年度預(yù)算的框架下，由于當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢以及國際局勢的復(fù)雜多變性，預(yù)算工作中又缺少相關(guān)的衡量估測，更是加劇了預(yù)算從編制到審批監(jiān)督的盲目性。另外，據(jù)多年的實踐表明，由于缺乏對財政收支活動的長期規(guī)劃和安排，對超收收入的使用往往不夠規(guī)范。在這種情況下，全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督必然難以有所進展。

（二）年度內(nèi)預(yù)算收支安排不均衡

受經(jīng)濟自身發(fā)展運行規(guī)律影響，財政收入呈現(xiàn)季節(jié)性特點，一般年初已有各項支出而有時財政收入往往不能及時入庫，或者多在年尾才能發(fā)生，這種客觀狀況導(dǎo)致政府即使在既有預(yù)算的安排下也往往產(chǎn)生支出延期行為，突出的表現(xiàn)為年底突擊花錢，一方面為達到預(yù)算支出標準，另一方面更是為了防止明年預(yù)算縮減。在2012年11月，據(jù)王雍君學(xué)者表示，前10月全國財政支出92736億元，而按照年初的財政預(yù)算，今年最后兩個月財政支出將超3萬億。這種在短期內(nèi)相對隨意擴大使用財政支出的行為，在年度預(yù)算制度下難以真正起到審查監(jiān)督的作用。

（三） 中長期財政資金難以有效使用和監(jiān)管

通過多年來對預(yù)算制度的改革和預(yù)算報告的完善，我國基本上形成了由公共預(yù)算、基金預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和以社會保障預(yù)算為代表的一些其他預(yù)算共同組成的預(yù)算體系。其中社會保障預(yù)算等貸款轉(zhuǎn)回本金收入、債務(wù)收入還未納入預(yù)算管理。實施全口徑預(yù)算的重點工作之一，要逐步把這些收支真正納入預(yù)算管理，在預(yù)算的正常審查監(jiān)督之下不能發(fā)生特例，杜絕一些部門產(chǎn)生收支卻不受控制和監(jiān)督的行為。在我國2012年的政府預(yù)算草案中也提到要加快社保基金的編制，準備2013年進入預(yù)算之外，但對于缺失的另外兩類，預(yù)算草案卻沒有提到原因，也看不到納入預(yù)算的時間表。實際上，另外兩類與社?；鹨粯樱斦Y金在使用安排上注定不是可在一個年度預(yù)算內(nèi)能夠完成的事情，對其測算計量也往往需要大量的工作。而且類似于社會保障這樣大的一些民生等其他項目運行起來往往需要強有力的資金供給，對整體宏觀經(jīng)濟都會產(chǎn)生不小的影響。年度預(yù)算明顯難以勝任如此艱巨的任務(wù)，一方面使得間斷的審查監(jiān)督?jīng)]有實際意義，另一方面也加劇了財政資金使用風(fēng)險，影響財政政策可持續(xù)發(fā)展。

（四）政府預(yù)算績效等改革推行受阻

長期以來，我國實行的是投入型為主的預(yù)算管理模式，在這種模式下，公共支出部門實際上擁有了一種對于財政使用的特權(quán)：他們總是可以從財政部門取得資金而無需過多考慮資金的實際使用收益。這些部門在進行預(yù)算資金的爭取和使用過程中，往往只考慮部門利益，資金使用效率低下，預(yù)算項目支出交叉重復(fù)以至于一些項目行至一半即因疏于管理而荒廢。在這種狀況下，我國引入了以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算，試圖通過建立對政府資金使用行為和結(jié)果的一整套評價體系，以此提高政府資金使用效率，形成高效廉潔的預(yù)算管理模式。然而結(jié)合多年的實踐經(jīng)驗表明，我國績效預(yù)算的改革行進緩慢，始終未曾有效地在全國鋪展開來，這固然與績效評價指標的復(fù)雜性有關(guān)，但不容忽視的事實是，許多針對政府資金使用行為的績效評價難以在年度預(yù)算框架內(nèi)完成，尤其是一些涉及民生，能夠長期惠國惠民的財政政策，其效果需要在更長的時間里顯現(xiàn)。因此，如果一定要在年度預(yù)算框架下完成對我國績效預(yù)算的改革，此種績效評價的設(shè)計也因缺乏長期可持續(xù)性，從而誘發(fā)政府行為的短期投機。

二、引入中期預(yù)算的實踐意義

自2000年部門預(yù)算改革開始，歷時10年的中國公共預(yù)算改革覆蓋了廣泛的內(nèi)容，包括引入預(yù)算收支分類改革、建立支出定額標準、收支一條線建立國庫單一賬戶管理，進行國有資本經(jīng)營預(yù)算、推動財政支出績效評價等等，這些改革是正確且具有非常積極的意義。但是隨著改革的深入，由于沒能觸及年度預(yù)算的時間框架，改革的效果受到局限。在要進行的全口徑預(yù)算改革方向中，更是對現(xiàn)有的年度預(yù)算時間框架產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)，為適應(yīng)新形勢下的發(fā)展改革需要，建立中期預(yù)算新框架有著重要的意義。

（一）以中期預(yù)算加強年度預(yù)算各項收支的約束監(jiān)管

在最近十多年中，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國預(yù)算規(guī)模也不斷擴大，政府財政資金超收現(xiàn)象一直持續(xù)，在超收現(xiàn)象下的財政資金使用混亂則體現(xiàn)出了我國現(xiàn)有年度預(yù)算有限的約束力。針對這種預(yù)算收支在單位年度內(nèi)嚴重不平衡，干擾財政資金收支使用效率和監(jiān)管的現(xiàn)象，引入中期預(yù)算是十分有必要的。

它提供了一個相當(dāng)長的時期對未來三至五年政府財政收支做出整體性的統(tǒng)籌安排，在實踐中，多年的經(jīng)驗告訴我們，政府財政資金的收支呈現(xiàn)明顯的季節(jié)性趨勢，結(jié)合這種趨勢，在進行中期預(yù)算的過程中，能夠更好地制定細致周詳?shù)恼邞?zhàn)略，在中期的框架下對年度資金使用進行指導(dǎo)，從客觀上確保財政增量資金的配置符合經(jīng)濟和社會需要，保證國家優(yōu)先及重點發(fā)展戰(zhàn)略能及時得到資金支持。消除避免年底突擊花錢的體制性因素，從而對年度預(yù)算進行一個更為合理的約束監(jiān)督。

（二） 有利于加強預(yù)算監(jiān)管，提升預(yù)算透明度

在年度預(yù)算框架下，政府履行受托責(zé)任難免會出現(xiàn)短期行為和逆向選擇的道德風(fēng)險，從而影響對于預(yù)算資金收支的有效監(jiān)管，而對于許多具有建設(shè)意義的重大多年性項目，財政資金的使用安排更是無法實現(xiàn)公開透明。中期預(yù)算有利于改善這一情況，它的一個目標就是將政府履行其職能的各項資金使用安排到一個三至五年的周期中來考慮，維持財政政策的可持續(xù)性。

在中期預(yù)算制度下，各政府職能部門在未來年度的項目優(yōu)先次序和資源分配都在中期預(yù)算框架中有所設(shè)定，將盡可能多的預(yù)算安排以預(yù)算報告的形式置于社會公眾面前，使得社會公眾對于政府未來幾年的政策傾向也有一個較為清晰的認識，從根本上提高預(yù)算的透明度，便于社會公眾對政府行為的監(jiān)督，以及對于個人資金做出更符合整體宏觀經(jīng)濟形式的安排。同時，由于社會公眾對于政府履行職能和所做工作有了更為清晰的認識，也為進一步建立有效的政府工作問責(zé)機制提供新的契機。

（三）推進政府預(yù)算績效改革實施

受一些項目周期長和財政政策普遍具有時滯性效應(yīng)的影響，我國目前的政府預(yù)算績效改革始終難以產(chǎn)生實質(zhì)性的作用。短期內(nèi)的預(yù)測和計量無法進行有效的評估，從而嚴重影響了預(yù)算指標的設(shè)定及應(yīng)用效果。

在中期預(yù)算制度下，政府可以將這些時期較長的項目和具有時滯性的財政政策置于更長的時間內(nèi)進行監(jiān)管，以及充分結(jié)合宏觀經(jīng)濟形式的變化對其效果進行有效的評估，避免短期評價的盲目性，為我國政府預(yù)算績效指標的研究提供充分的制度保障。另外，年度內(nèi)安排的項目支出和財政轉(zhuǎn)移支付等由法律確定，在宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生某種改變的情況下，不利于政府及時作出相應(yīng)的調(diào)整，影響了項目的預(yù)期效果，而在中期預(yù)算制度下，這種情況都可以通過在更廣的時間內(nèi)進行跨期資源再配置而有所改善。

（四）有利于更多財政資金收支安排納入預(yù)算監(jiān)管范圍

最近的預(yù)算報告顯示，有關(guān)社會保障基金和債務(wù)支出等相關(guān)內(nèi)容還沒有被納入預(yù)算管理，影響了預(yù)算資金收支情況的公開透明性，不利于加強全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督，而這些仍未納入預(yù)算管理的財政資金一般都涉及范圍廣，影響程度深，行為發(fā)生和效果持續(xù)時間長，年度預(yù)算難以起到有效的管理作用。

在我國目前的宏觀經(jīng)濟形勢下，根據(jù)聯(lián)合國在2010年評估，中國老齡化程度非常高 ，2010年65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?.4%，2020年將提高到 13.6%。因而包括社會保障、保障房建設(shè)、養(yǎng)老制度建設(shè)等在內(nèi)的各項民生相關(guān)政策是政府日后工作的重點。而建立和維持這些項目所需要的巨額資金，都需要政府對于財政資金的使用在一個中期甚至長期的預(yù)算框架下做出安排，如果缺乏中長期的考量和充分預(yù)測評估，這些政策能否真正實施值得懷疑，而且在實施的過程中也會面臨極大的風(fēng)險。

三、推行中期預(yù)算改革的政策建議

中期預(yù)算改革早在20世紀50年代就由西方發(fā)達國家開始，進行了長期的實踐探索，尤其在近20年間，OECD國家和美國、韓國，以及南非、加納等一些非洲國家紛紛建立了中期預(yù)算框架，各國實行中期預(yù)算改革的原因大多相似，主要是出于應(yīng)對經(jīng)濟危機，提升預(yù)算透明度，維持財政政策可持續(xù)性，預(yù)測財政或政府債務(wù)風(fēng)險的目的。在實際操作中，各國受到國情以及財政體制、已有預(yù)算制度的限制，中期預(yù)算改革起到的效果也大相徑庭，我們要在吸取國外改革已有經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，合理地制定中期預(yù)算框架以及改革的具體實施步驟。

（一）中期預(yù)算框架需要逐步建立的較長過程

根據(jù)目前國際上較為公認的觀點，典型中期預(yù)算框架主要包括以下這些內(nèi)容和特點：財政政策報告書一份；完整的有關(guān)宏觀經(jīng)濟形式和政策的中期報告一份；除下一年度外，預(yù)算報告應(yīng)包含各政府支出機構(gòu)和部門在未來2～4年的支出估計數(shù)；對于支出安排的預(yù)算撥款是硬性約束；中期預(yù)算的第一個財政年度始于年度預(yù)算并與其完全一致。

從以上內(nèi)容可以看出，中期預(yù)算框架建立在對中期宏觀經(jīng)濟指標的充分準確計算的基礎(chǔ)上，并且需要各個相關(guān)財政部門緊密聯(lián)系，各種財政預(yù)算制度互相配合。一些國家尤其是處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期的國家和發(fā)展中國家在面對這樣巨大的工程時往往選擇了循序漸進的方式。我國同樣是處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期的發(fā)展中國家，宏觀經(jīng)濟形式復(fù)雜多變，各種預(yù)算技術(shù)和基礎(chǔ)不夠完善。我國也應(yīng)有步驟地實施，結(jié)合已有的對一些大型項目單獨列出的管理，先將這些項目由單獨列出多年連續(xù)管理轉(zhuǎn)化為3～5年一周期的中期預(yù)算管理，然后在此基礎(chǔ)上，逐步覆蓋其他類型的支出項目。

（二）成立專門的預(yù)算機構(gòu)并培養(yǎng)相關(guān)人才

在中期預(yù)算的基礎(chǔ)中，對宏觀經(jīng)濟形勢的預(yù)測和支出定額標準的考量具有一定技術(shù)難度，需要運用許多世界上先進的計量方法并結(jié)合工作人員豐富的工作經(jīng)驗方可開展。自第六個五年計劃以來，我國為配合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃，對財政滾動五年發(fā)展計劃也做出了嘗試的編制工作。鑒于中國預(yù)算改革的復(fù)雜性，以及從政策確定到測算數(shù)據(jù)直至編制預(yù)算的整個過程，可以考慮從已嘗試編制財政滾動五年發(fā)展計劃的隊伍中抽取優(yōu)秀工作人員，結(jié)合一部分具備豐富工作經(jīng)驗的財政部門人員和國家發(fā)展改革委員會成員，共同組成專門的預(yù)算機構(gòu)，處理中期預(yù)算改革的相關(guān)工作。這項工作技術(shù)難度高，涉及范圍廣，缺少一個核心的部門全力推動會使得改革推進嚴重受阻。同時在工作的過程中必須注意持續(xù)培養(yǎng)選拔后進人才，并且可以考慮發(fā)動社會的力量。要定期組織工作人員對中期預(yù)算編制中設(shè)計的編制方法、預(yù)測模型、統(tǒng)計工具、數(shù)據(jù)運用等專業(yè)知識進行培訓(xùn)。

（三）盡快明確中期預(yù)算的法律地位

從中期預(yù)算的設(shè)立目標可以看出，如果要使其發(fā)揮預(yù)期的功效，這種預(yù)算必須始于年度預(yù)算而具有比年度預(yù)算更高的約束力，同時對年度預(yù)算的實施要起到強有力的指導(dǎo)作用。中期預(yù)算的這些職能作用自然要求以有力的法律地位做保障。缺乏明確的法律地位，中期預(yù)算難免會降階成為編制年度預(yù)算的一份參考資料，難以規(guī)范約束年度預(yù)算在中期框架內(nèi)操作運行。在這種情況下，財政紀律依舊難以保持，突擊花錢完成預(yù)算支出目標等現(xiàn)象也難以有效地得到根本遏制。即使已經(jīng)有較為規(guī)范準確詳盡的中期預(yù)算報告，也是在耗費了巨大的人力財力之后，并且起不到應(yīng)有的作用。因此，同時應(yīng)開展的工作就是明確中期預(yù)算的法律地位，為此項改革的實施提供有力保障。

（四）注重中期預(yù)算理念的確立與宣傳

中期預(yù)算改革是對傳統(tǒng)預(yù)算制度比較大的顛覆，如果依舊沿用舊時的原則未免會對中期預(yù)算的編制產(chǎn)生不良影響，眾多的政府官員作為預(yù)算政策的具體執(zhí)行者，能否及時改變理念適應(yīng)新的預(yù)算制度，對改革的效果也會產(chǎn)生非常大的影響。在新的預(yù)算制度下，政府各支出部門對于自己在未來幾個年度中的資金使用安排有了較為清晰的認識，此時要注意避免兩種心理對財政資金使用的影響，一種是過于擔(dān)心未來年度的資金保障，在財政資金實際到賬前使用仍然畏首畏尾，而在收入到賬后突擊使用，從而陷入年度預(yù)算的怪圈中。另一種則是將未來年度的資金安排視為對自己未來獲得撥款的授權(quán)，從而在使用時忽略了時間性和效率性。另外，改革過程必然伴隨著巨大的成本財力支出，必須在社會公眾中對改革的重要性和意義加以明晰和宣傳，使改革獲得社會公眾的支持和監(jiān)督。

（作者單位：河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）