近期，托市糧收購(gòu)政策不斷引起爭(zhēng)議，這起源于在收購(gòu)、存儲(chǔ)過(guò)程中暴露出來(lái)的多種問(wèn)題。8月份，檢察機(jī)關(guān)在中儲(chǔ)糧河南分公司系統(tǒng)挖出110名“碩鼠”，查出其利用國(guó)家“托市糧”收購(gòu)政策，空買(mǎi)空賣(mài)“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤，以此騙取國(guó)家糧食資金7億多元，揭開(kāi)了中儲(chǔ)糧系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中存在的巨大漏洞，也引來(lái)了人們改革托市糧政策的再一次爭(zhēng)議。

自2011年以來(lái)，中儲(chǔ)糧河南周口直屬糧庫(kù)主任喬建軍侵吞上億公款潛逃國(guó)外，中儲(chǔ)糧河南分公司總經(jīng)理李長(zhǎng)軒因受賄1407.9萬(wàn)元人民幣、4.5萬(wàn)美元被判無(wú)期徒刑，而 5月31日發(fā)生在黑龍江省林甸縣國(guó)家級(jí)糧庫(kù)的火災(zāi)，更造成78個(gè)儲(chǔ)糧囤中的幾萬(wàn)噸糧食過(guò)火，直接損失近億元。

弊端漸顯

國(guó)家糧庫(kù)的糧食大體上分為三種：國(guó)家儲(chǔ)備糧、托市糧、以及貿(mào)易糧。貿(mào)易糧即糧庫(kù)按實(shí)際價(jià)格收購(gòu)糧食，自行銷(xiāo)售。就托市糧收購(gòu)政策而言，包括兩部分：糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)。顧名思義，糧食最低收購(gòu)價(jià)的執(zhí)行預(yù)案在市場(chǎng)價(jià)格低于國(guó)家的最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)啟動(dòng)。臨時(shí)收儲(chǔ)則是“國(guó)家根據(jù)局部地區(qū)糧食供求關(guān)系調(diào)節(jié)的需要而采取的一項(xiàng)臨時(shí)性托市收購(gòu)政策”。黑龍江林甸大火中燒的糧食即為這種臨時(shí)收儲(chǔ)糧。

2004年開(kāi)始，我國(guó)糧食產(chǎn)量豐收，糧食價(jià)格面臨較大的下行壓力。為了穩(wěn)定市場(chǎng)糧價(jià)，避免重蹈谷賤傷農(nóng)的老路，自2004年以來(lái)，我國(guó)放開(kāi)了糧食收購(gòu)市場(chǎng)，并逐步建立了糧食補(bǔ)貼、糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)制度。

肩負(fù)國(guó)家糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備和平抑糧價(jià)穩(wěn)定市場(chǎng)兩項(xiàng)重任的中儲(chǔ)糧系統(tǒng)，是最大的委托收購(gòu)主體。承擔(dān)托市糧收購(gòu)任務(wù)，同時(shí)也享有國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)的政策優(yōu)惠。即每收購(gòu)一噸“托市糧”可獲得收購(gòu)手續(xù)費(fèi)50元、保管費(fèi)86元，陳糧輪換銷(xiāo)售手續(xù)費(fèi)30元，還有差價(jià)補(bǔ)貼。但是，中儲(chǔ)糧河南分公司一些人把這種優(yōu)惠政策當(dāng)成了個(gè)人牟利的工具。

隨著托市收購(gòu)的執(zhí)行，國(guó)內(nèi)整個(gè)市場(chǎng)價(jià)格被抬高，但是隨著與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格差的擴(kuò)大，進(jìn)口量越來(lái)越大，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)免不了受到?jīng)_擊而價(jià)格波動(dòng)，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)過(guò)程中，中間的收儲(chǔ)和加工企業(yè)庫(kù)存成本大幅增加。

糧食越收越多，糧多倉(cāng)少的現(xiàn)象就無(wú)法避免。以發(fā)生火災(zāi)的黑龍江林甸直屬庫(kù)為例。該庫(kù)核定倉(cāng)容量約為7.6萬(wàn)噸，但據(jù)報(bào)道，在火災(zāi)發(fā)生時(shí)，這個(gè)庫(kù)的實(shí)際存放糧食已經(jīng)達(dá)到15萬(wàn)噸。很多糧食只能露天存放在用草圍成的臨時(shí)糧囤中。數(shù)百個(gè)草制的糧囤集中堆放，加上大風(fēng)高溫的天氣，造成了最后的“火燒連營(yíng)”。即便沒(méi)有這場(chǎng)大火，這些多余的糧食也難免腐爛變質(zhì)的命運(yùn)。

去年我國(guó)糧食的自給率約為89.4%，已經(jīng)低于政府強(qiáng)調(diào)的95%以上的政策“紅線”。 2003—2011年，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)累計(jì)增長(zhǎng)33%，而同期消費(fèi)累計(jì)增長(zhǎng)41%，消費(fèi)增長(zhǎng)超過(guò)供給增長(zhǎng)，顯示出快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的糧食供求矛盾。

在本刊記者采訪中，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心教授王蔚表示，當(dāng)前應(yīng)該提高糧食的收購(gòu)價(jià)，讓農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接轉(zhuǎn)加到糧食收購(gòu)價(jià)和種糧人手中，防止土地流轉(zhuǎn)棄糧棄農(nóng)。但王蔚同時(shí)表示，在提高糧食收購(gòu)價(jià)的同時(shí)，有可能擴(kuò)大進(jìn)口量，糧食政策的實(shí)施需要平衡好二者。

政策走向

收受賄賂、貪污挪用糧食資金等系列案件，揭開(kāi)了中儲(chǔ)糧系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中存在的巨大漏洞。呼吁改革托市糧收購(gòu)政策的聲音也就一直不斷。

現(xiàn)階段中國(guó)究竟應(yīng)該選擇怎樣的補(bǔ)貼政策工具？學(xué)術(shù)界許多人提出中國(guó)應(yīng)采取直接補(bǔ)貼措施，理由是價(jià)格支持措施被批評(píng)為扭曲市場(chǎng)、效率低下，而且被WTO國(guó)際規(guī)則所約束。但也有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)近幾年對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的政策實(shí)踐表明，直接補(bǔ)貼的生產(chǎn)效應(yīng)具有邊際遞減特征，最終將失去刺激生產(chǎn)的作用，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊氖杖胫С终摺?/p>

對(duì)此，一直進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策、糧食經(jīng)濟(jì)研究的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，糧食管理體制改革的關(guān)鍵在于，一要改革政策，停止實(shí)施現(xiàn)行托市政策，采取不扭曲的支持政策；二要調(diào)整職能，重構(gòu)糧食管理機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為，今后若繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)行政策，將可能帶來(lái)的影響是：糧食進(jìn)口持續(xù)大幅增加；政府糧食調(diào)控陷入“國(guó)家收儲(chǔ)-進(jìn)口增加-國(guó)家增儲(chǔ)”的不利局面，財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重；糧食市場(chǎng)被嚴(yán)重歪曲，糧食市場(chǎng)化改革功虧一簣；突破WTO承諾的黃箱約束水平，受到國(guó)際規(guī)則的挑戰(zhàn)。

改革的方向在于價(jià)格支持政策作為基礎(chǔ)工具，是保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵措施，是確保國(guó)家糧食安全的核心和基礎(chǔ)。但價(jià)格支持具有剛性特征，路徑依賴嚴(yán)重，今后調(diào)整改革的路徑選擇與政策設(shè)計(jì)比較困難。從現(xiàn)行政策執(zhí)行效果來(lái)看，亟待調(diào)整和完善政策設(shè)計(jì)，重構(gòu)基于市場(chǎng)導(dǎo)向的種糧利益保護(hù)機(jī)制。探索實(shí)行對(duì)糧食市場(chǎng)扭曲較小的差價(jià)補(bǔ)貼、穩(wěn)定價(jià)格帶等，逐步替代最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)措施；推行種糧收入保險(xiǎn)制度，徹底根除扭曲市場(chǎng)的政策因素，程國(guó)強(qiáng)表示。

據(jù)報(bào)道，在今年8月初，一份由國(guó)家發(fā)改委上報(bào)的重點(diǎn)針對(duì)糧食托市收儲(chǔ)改革的方案未能獲得國(guó)務(wù)院最終審核。在這之前，業(yè)內(nèi)盛傳從今年秋糧政策收購(gòu)開(kāi)始，國(guó)家將對(duì)進(jìn)口依賴程度較高的大豆、油菜籽實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼措施，如果試點(diǎn)取得成功，該項(xiàng)政策將逐步推廣至水稻以及具有類(lèi)似特點(diǎn)的棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品；對(duì)于近年來(lái)市場(chǎng)頗為關(guān)注的玉米，官方將以東北玉米主產(chǎn)區(qū)作為試點(diǎn)，制定玉米穩(wěn)定價(jià)格帶制度。

差價(jià)補(bǔ)貼作為由糧食價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過(guò)渡性措施，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整中被美國(guó)、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛使用。有專(zhuān)家認(rèn)為，這種政策比較適宜先在我國(guó)東北主產(chǎn)區(qū)的大豆、長(zhǎng)江中下游等主產(chǎn)區(qū)的油菜籽實(shí)行試點(diǎn)，之后再逐步推廣到棉花、食糖乃至水稻等農(nóng)產(chǎn)品。

由國(guó)家發(fā)改委牽頭完成的糧改方案在最后審定環(huán)節(jié)卡“殼”，據(jù)稱這主要是基于兩方面的原因，一是目前農(nóng)業(yè)部門(mén)、糧食部門(mén)等方面發(fā)放的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與實(shí)際糧食種植面積、產(chǎn)量等出入較大；二是中儲(chǔ)糧作為糧食政策收儲(chǔ)主體，在糧食收儲(chǔ)特別是儲(chǔ)備方面還存在諸多管理漏洞。

在提到改革糧食托市政策時(shí)，程國(guó)強(qiáng)曾在不同場(chǎng)合重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼制度，并建議以東北主產(chǎn)區(qū)的玉米作為試點(diǎn)，盡快研究設(shè)計(jì)玉米穩(wěn)定價(jià)格帶制度。近年來(lái)，三大主糧中的玉米價(jià)格的波動(dòng)最大，程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，有關(guān)方面應(yīng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)者以及下游養(yǎng)殖業(yè)承受能力和玉米成本收益等因素，合理確定玉米的最低保證價(jià)格和最高干預(yù)價(jià)格。國(guó)家調(diào)控應(yīng)避免政策收購(gòu)主體收儲(chǔ)玉米過(guò)多，造成市場(chǎng)玉米糧源減少，反而加劇玉米市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)。