摘 要：近年來，淮北市積極推進社區(qū)服務型黨組織建設，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題，有人服務、有錢服務、有時間服務、有載體服務和有權服務的問題沒有根本解決。產(chǎn)生這些問題的原因是復雜的。如何構建基層黨組織服務群眾的長效運行機制，依然是擺在我們面前的一個大問題。

關鍵詞：基層黨組織；服務機制；社區(qū)服務

中圖分類號：D221 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0133-03

一、淮北市社區(qū)服務型黨組織建設方面的成效和問題

近年來，淮北市圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展，積極推進社區(qū)服務型黨組織建設，較好地發(fā)揮了社區(qū)黨組織服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。著力加強社區(qū)黨建工作“三有一化”建設，建立健全資金投入機制、考核激勵機制、場所建設機制、部門聯(lián)動機制等，提高社區(qū)建設保障能力。建立了社區(qū)工作人員待遇自然增長機制，并按國家有關規(guī)定為其辦理了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷保險。調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，社區(qū)居委會由160個調(diào)減至132個，社區(qū)設置更為合理。實行社區(qū)網(wǎng)格化管理，初步形成區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級責任網(wǎng)絡。按照“一委”“一居”“一站”“多社團”的組織架構，初步形成了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會為基礎、社區(qū)服務站為平臺、各類社區(qū)社會組織共同參與的社區(qū)管理新格局。開展人性化服務，社區(qū)一站式服務大廳工作人員延時、錯時下班，確保工作時間無斷檔、工作崗位不斷人。進一步整合社會資源和黨內(nèi)資源，充分發(fā)揮各種資源在服務黨員、服務群眾中的作用。社區(qū)黨支部堅持民主管理、民主決策，特別是關系到居民群眾利益方面的低保、廉租房、困難救助等民生問題，實行“陽光評議”，公開透明。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)服務型黨組織建設方面，還存在一些不容忽視的問題。

一是報酬低，影響其工作積極性；工作經(jīng)費少，則直接影響其服務群眾的能力。相山區(qū)新華社區(qū)LSJ：我們社區(qū)有11個工作人員，分為4種類型，一是黨支部和居民委員會，是組織部和民政部門聯(lián)合招考的；二是計劃生育部門招考的計劃生育專干；三是人社部門招考的勞動就業(yè)和社保發(fā)放人員；四是人社部門招考的大學生。工資標準不一樣，計劃生育專干工資最高，但都是每月1 000多塊錢。我們11個人都是女同志。早幾年有幾個男的，但因為工資低，男的都走了。我們?nèi)旯ぷ鹘?jīng)費15 000元，連水電、材料打印、宣傳欄制作等日常開支都滿足不了。（2013年4月24日上午訪談記錄）

相山區(qū)園林社區(qū)CZR：我是2002年通過考試招錄到這個社區(qū)的，家住在十幾里外，每天早出晚歸。我已經(jīng)結(jié)婚生有孩子，每月工資1 000元，不能解決基本生活問題，只有靠父母補貼。我也考過公務員，但沒有考上。目前學歷低，想上電大本科，但實在拿不出五千多塊錢的學費。醫(yī)療保障已經(jīng)給我們辦過了，也有住房公積金，標準太低，每月50元。我最大希望就是漲工資。（2013年5月21日下午訪談記錄）

二是工作量大，人手少，資源有限。社區(qū)干部是半脫產(chǎn)干部，長期以來，他們領取的不是工資，而是誤工補貼。補貼數(shù)量應與誤工天數(shù)成正比。社區(qū)干部對工資的滿意度與工作量直接有關。相山區(qū)新華社區(qū)LSJ：上級各部門都把我們當成了他們的下屬，都可以給我們安排工作。但也不是所有工作都安排給我們做，凡是得罪人的安排給我們；凡是有好處的，他們就留著自己做。房屋拆遷安排給我們了，但蓋房子就不安排給我們了。我們有180多項工作，主要是街道辦和各部門安排的工作。（2013年4月24日上午訪談記錄）

上級對下級有安排工作任務的權力，并且這個權力可以無限制地行使，從而使基層所承擔的任務沒有邊界。一方面是無限的工作任務，另一方面是基層有限的資源。面對泰山壓頂般的工作任務，無法逃避和拒絕，只有接受下來。但要全面完成上級安排的任務，又是不可能的。于是形式主義成為應付上級檢查的有效手段和日常形式[1]。

相山區(qū)新華社區(qū)LSJ：面對上級安排的任務，我們根本干不完，也干不了，但也得應付。有些工作是實在的，如發(fā)放低?？畹取Ｓ行┕ぷ魇翘摰?，比如道德講堂，還有大合唱，我們只有從網(wǎng)上下一些圖片，拼湊一些資料，但有時候下載的圖片與其他社區(qū)重復，上級檢查的時候就被發(fā)現(xiàn)了。上級也知道我們的難處，并不怎么追究。之所以這樣做，主要是因為沒有那么多人手和時間，同時也沒有那么多資金?，F(xiàn)在開展什么活動都是需要錢的。（2013年4月24日上午訪談記錄）

三是一些基層黨組織缺乏服務黨員和群眾的載體，不知道如何為黨員和群眾服務。各種社區(qū)性事務，涉及為居民服務的，都在上級或部門掌握之中，基層沒有獨立的服務載體，基層干部僅僅是完成上級安排的服務群眾任務的具體跑腿人員。相山區(qū)新星社區(qū)ZSJ：我們這個社區(qū)有個物業(yè)公司，人財物屬于街道辦所有。這幾年，居民不用交物業(yè)費，但對這個公司意見很大，因為他們不作為，最近已經(jīng)連續(xù)丟幾個摩托車了。門衛(wèi)就是聾子耳朵，一點作用都沒有。沒有物業(yè)之前，我們曾經(jīng)組織過黨員和居民夜間巡邏，那段時間治安好得很。后來有了物業(yè)公司，反而不安全了。物業(yè)公司里什么人都有，許多人是上訪戶，街道辦為了安撫他們，把他們安排到物業(yè)公司。這里有小學和初中，都是相山區(qū)的。幼兒園是私人的，連房子都是私人的。診所屬于衛(wèi)生局管理，實質(zhì)上是私人經(jīng)營，與社區(qū)沒有關系。（2013年4月25日上午訪談記錄）

四是一些基層黨組織缺乏必要的權力維持公共秩序，不得不靠人情和面子、宗族勢力、身體暴力等非制度化的手段開展工作。相山區(qū)紅星社區(qū)WSJ：村干部受到權力約束，無法對付當前的工作，只能靠面子和人情開展工作，現(xiàn)在我們這些社區(qū)干部的親戚朋友是最吃虧的，為支持我們的工作，他們什么事情都要帶頭。（2013年6月4日下午座談記錄）

相山區(qū)渠溝鎮(zhèn)GWY：以前的基層工作比現(xiàn)在好干，挖溝修路，都是干部說了算，不管怎么做，群眾都要服從?，F(xiàn)在什么事情都要給群眾協(xié)商。村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府到底有什么權力？基層組織目前確實處于弱化狀態(tài)，沒有任何權威。（2013年6月5日上午訪談記錄）

二、社區(qū)服務型黨組織建設存在問題的原因分析

產(chǎn)生上述問題的原因是復雜的，既有客觀方面的，也有思想和作風等主觀方面的，既有微觀方面的，也有宏觀方面的。下面，我們著重分析一下宏觀體制方面的原因。

第一，社區(qū)干部報酬低，經(jīng)費短缺，一方面因為輸血不足，轉(zhuǎn)移支付力度不夠，另一方面自身造血能力弱，集體經(jīng)濟不發(fā)達。因為分灶吃飯，與行政組織融為一體的每級黨組織都成為獨立的利益共同體。因此，在上下級組織之間出現(xiàn)了新的關系，從單純的命令服從演變?yōu)槊罘暮屠娌┺牟⒋娴年P系。自利性和對利益的追逐成為每級組織甚至每個組織的公開活動。在這種關系中，上級具有優(yōu)勢地位，為了把本級財政做強做大，可以憑借命令服從關系爭奪下級的資源和利益；下級通過訴苦、游說、跑項目、暗地支持上訪等一些手段，與上級進行博弈。在這種上下爭利過程中，下級因其弱勢地位而失去越來越多資源和利益[2]。

第二，上級組織利用自上而下安排工作的宏觀體制，使自身工作量和責任最小化。各級組織的職責在制度規(guī)定上基本相同，在“統(tǒng)一領導、分級管理”思想指導下共同參與對所有事務的管理[3]。各級組織間，除了轄區(qū)范圍不同外，在職能、機構設置方面大同小異。“同一件事情不同層級政府共同管理，每一級政府管理相同的事情。結(jié)果，所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理?！盵4]一方面是職責同構，另一方面，是無限彈性的分級管理。不管是道路、水利、教育等，都主張分級管理。村辦小學，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中，縣和市辦高中，但這個分級是有例外的。市和縣可以有直屬幼兒園，并且上級可以改變這種分級制度。上級既可以把下級的工作抓上來，也可以把工作放下去。因為黨和國家機關實行民主集中制，上下級之間是命令服從關系，是工作安排與接受的關系?！艾F(xiàn)行憲法和法律對每一層級政府職責進行列舉時，最后一條都是辦理上級政府交辦的其他事項。”[5]

第三，上級機構和人員越多，所制造出來的工作越多。眾多部門隨時都能想出“金點子”、“好點子”，都能借助各級黨委政府領導的口，以安排、部署、傳達、再傳達的形式，將各項任務交給基層落實。部門出點子，領導拍板子，基層跑路子。上下一日百戰(zhàn)。因為基層無法承受之重，在工作方面，上下級組織間每天都在博弈。對下級來說，面對排山倒海般的工作任務，只有偷工減料，才能節(jié)約工作成本，減少工作成本的辦法就是收買檢查者、弄虛作假，盡量少做一些；上級往往不考慮下級的工作成本，要求下級把工作多做一些，做得更好一些，于是就動用檢查、評比、獎勵、處罰、督促的手段來和下級博弈。

第四，國家以法制化和規(guī)范化的理由，使基層權力上收，基層權力被上級部門化和零碎化，但各部門在基層設立的站所人員太少，幾乎每個部門都沒有能力獨立開展工作，于是這種權力成為難以行使的零碎的權力。相山區(qū)任圩街道辦ZSJ：基層工作是權力無限小，責任無限大。我們知道計劃生育權力在縣級主管部門，強制權在法院，基層沒有權，但工作還得我們做。（2013年6月4日下午座談記錄）一方面，基層組織有能力執(zhí)法，但沒有權力執(zhí)法；另一方面，各部門有權力執(zhí)法，但沒有能力執(zhí)法。領導權威必須由具體的人權、財權、處罰權支撐，離開這些東西，領導權就可能是空的。基層組織軟弱是組織渙散的主要原因。

第五，居民自治沒有權力保障。城市基層實行居民自治制度，居民大會是最高權力機構，應享有一定的自治權。自治權不僅是說服教育的權力，更是強制的權力。實際上，居民大會既沒有強制處罰的權力，也沒有申請法院強制執(zhí)行大會決議的權力，居民自治章程往往成為貼在墻上的口號。居民大會也無法向其執(zhí)行機構——居民委員會授予必要的職權。居民委員會作為群眾自治組織，不應當享有行政權力；在法律和政策上，也沒有給予居民委員會任何行政權。實際上，居民委員會承擔了來自政府安排的大量行政事務，政府安排行政工作時也沒有明確授權，這樣就使居民委員會在從事行政工作時處于有人辦事、無權辦事的狀態(tài)，不得不動用人情和面子，甚至不合法的手段，如拳頭和勢力來開展工作。一旦碰到拒不服從的釘子戶，社區(qū)干部也無能為力。

三、構建社區(qū)服務型黨組織長效運行機制

中國共產(chǎn)黨從革命型政黨轉(zhuǎn)型為管理型政黨，下一步將要轉(zhuǎn)型為服務型政黨。來自人民、植根人民、服務人民，是我們黨永遠立于不敗之地的根本。十八大報告明確提出，要以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。如何構建基層服務型黨組織長效運行機制，這是擺在我們面前的大問題。

第一，構建人力資源、薪酬待遇和服務經(jīng)費的保障機制。堅持人民主體地位，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，壯大集體經(jīng)濟。在過渡型社區(qū)，除了純粹公益性事業(yè)采取一次性征收土地方式外，企業(yè)性征用集體土地，如開辦工廠和房地產(chǎn)項目，不應當由各級政府與入住企業(yè)簽訂協(xié)議，而應當由村居組織負責人與投資人談判和簽訂協(xié)議。積極穩(wěn)妥推進撤銷街道辦事處和組建大社區(qū)的工作，將街道辦事處資源下沉到社區(qū)，增加社區(qū)服務能力。加大上級支持力度，真正落實“費隨事轉(zhuǎn)”的規(guī)定。建立稅收村居分成制度，激勵村居經(jīng)濟自我發(fā)展。通過增加地方津貼補貼、獎金等方式，大幅度提高薪酬待遇。社區(qū)民選干部是領取誤工補貼的，應當按照不低于當?shù)剞r(nóng)民工工資的標準，制定日補貼標準，在科學測算工作量和誤工天數(shù)的基礎上，確定其月薪或年薪。原則上，給村居干部安排的工作越多，地方財政需要支付的村居干部補貼就應當越多。強化管理，建立上下結(jié)合、共同監(jiān)督的制約機制。進一步推進政務公開和財務公開，完善村務監(jiān)督委員會制度建設。加大基層工作人員職務犯罪案件的打擊力度，堅決做到有案必查、有罪必究。

第二，構建服務時間的保障機制。上級組織要精兵簡政。繼續(xù)優(yōu)化行政區(qū)劃，撤銷一些地級市建制。作為欠發(fā)達地區(qū)，在省市縣三個層次，更大力度地推進大部制改革。下決心精簡省市縣三個層次的人員，凡是人手緊張的地方，一律由組織人事部門通過內(nèi)部調(diào)劑的方式解決。除中央安排的工作外，各部門通過黨委政府安排給別人做的工作，所出臺的文件之中，就像課題招標那樣，必須有經(jīng)費方面的具體安排，否則各級黨政領導不予簽發(fā)文件。建立重大決策和重大工作的第三方評估機制。對于那些浪費了公共資源又沒有取得明顯效益的工作，以及損害群眾利益的工作，根據(jù)評估報告，要追究決策者責任。改革宏觀工作體制，在上下級組織間合理劃分事權，從職責同構轉(zhuǎn)變?yōu)槁氊煯悩?，凡屬社區(qū)性事務，像幼兒園、社區(qū)診所、養(yǎng)老和垃圾處理等，應依法律的形式，將事權和財權交給基層社區(qū)。宏觀工作體制沒有改革之前，建立一個上下結(jié)合、共同促進的壓力機制。在明確服務內(nèi)容的基礎上，根據(jù)基層組織的服務能力、轄區(qū)人口規(guī)模、特殊人口狀況等因素，對服務內(nèi)容的數(shù)量和質(zhì)量，即做到什么程度以及服務項目啟動和完成的時間等，應提出明確要求。開設社區(qū)論壇，促進基層組織與群眾之間面對面或網(wǎng)絡交流。推進直接選舉，創(chuàng)造條件，鼓勵退休老干部、老教師、老醫(yī)生等參加競選。根據(jù)西方國家服務型政府建設的經(jīng)驗，把企業(yè)家精神、群眾滿意度測評和競爭激勵機制引入到基層黨組織的工作體制中。委托有資質(zhì)的評估機構，讓聯(lián)系和服務對象對基層黨組織和黨員定期開展?jié)M意度測評。把服務數(shù)量的多少和服務質(zhì)量的好壞，與來自上級組織的經(jīng)費撥付以及干部的考核獎勵、晉升等個人利益直接掛鉤。

第三，構建可持續(xù)發(fā)展的長效運行機制。面對困難群體，提供免費服務；面對其他社會階層，可以提供有償服務?；鶎狱h組織創(chuàng)辦的公益性社會企業(yè)可以跨行政區(qū)域承攬社會化服務業(yè)務，形成跨區(qū)域競爭和優(yōu)勝劣汰的格局。每個基層黨組織建立慈善互助基金會，接受黨員捐款。這些捐款，一方面用于該組織內(nèi)黨員互助，或者幫助本區(qū)域內(nèi)困難黨員，另一方面，用于幫助本區(qū)域內(nèi)或者其他地方的困難群眾。改變黨費管理使用辦法，大幅度提高基層支部留成比例，少訂一些充斥大話空話內(nèi)容的報刊，更主要用于互助或慈善事業(yè)。共產(chǎn)主義是應當從現(xiàn)在開始的具體行動。每個黨員應當拿出自己的一部分合法收入或一部分時間做公益事業(yè)。因為共產(chǎn)黨員入黨時就已經(jīng)宣誓，愿意隨時獻出自己的一切，包括生命。連生命都愿意獻出的黨員，拿出一點時間和財產(chǎn)，并非過高要求。這是民間互助組織都能做到的事情。問題不在于窮和富，不在于拿出的錢多與少，一個貧困黨員拿出一塊錢，也許比富裕黨員拿出一萬塊更值得贊揚。任何黨員，不管流動到哪里，都能感受到組織的溫暖。這應當成為新時期黨組織活動的主要方式。

第四，構建基層組織權力保障機制，使之成為一個有權威的機構。組織權威應當建立在信仰、領導者品格的基礎上，還應當建立在物質(zhì)資源或行政權力的基礎上。采取委托或授權執(zhí)法的形式，將某些執(zhí)法權委托和授權給基層組織，由他們制止和糾正那些在社區(qū)內(nèi)亂倒污水、破壞花草樹木的行為。采取資源整合方式，對入住基層的政府部門，賦予基層組織更大的管理權，包括黨員管理、績效考核、人事調(diào)配等方面的權力。立法上賦予居民大會一定的自治權。居民大會經(jīng)過多數(shù)人同意制定出來的自治章程或做出的處罰決定，可以申請法院審查和強制執(zhí)行。在賦予基層組織一定強制處罰權的同時，又要用自治章程來規(guī)范這種權力，用民主決策、民主監(jiān)督、民主任免的機制以及仲裁和司法程序來制約這種權力，以保證權力行使的合法性和公平性。

這是一個充滿生機與活力的偉大變革時代。幾億人背井離鄉(xiāng)，投身到工業(yè)化和城市化的洪流之中。中國共產(chǎn)黨親自開啟的改革開放，對黨的思想意識形態(tài)、組織體制、領導方式、黨員的價值觀念等都帶來巨大沖擊?；鶎臃招忘h組織建設既面臨嚴峻挑戰(zhàn)，也面臨從來沒有的機遇。基層黨組織應當具有充足的人力資源、服務經(jīng)費和工作時間，具有必要的權力和相對獨立的服務載體，成為轄區(qū)范圍內(nèi)一個有資源和有權威的機構。各基層黨組織都應抓住機會，發(fā)揚敢為天下先的精神，搶占制高點，采取有力措施，把基層服務型黨組織建設推進到一個新的更高臺階上。

參考文獻：

[1]楊愛平，余雁鴻.選擇性應付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區(qū)為例[J].社會學研究，2012（，4）.

[2]馬躍.財政的多元博弈和地方黨政機關利益邊界的界定[J].經(jīng)濟社會體制比較，2010，（5）.

[3]馬躍.宏觀工作體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應對策略——對“上面千條線下面一根針”的解讀[J].經(jīng)濟社會體制比較，2011，（2）.

[4]朱光磊，張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報：哲學社會科學版.2005，（1）.

[5]葉麒麟.打破職責同構：黨政機關機構改革的新思路[J].學術探索，2007，（2）.