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        對(duì)流浪乞討人員救助管理制度的法律思考

        2013-12-31 00:00:00李竹筠
        學(xué)理論·下 2013年11期

        摘 要:近幾年,城市流浪乞討人員的救助管理問(wèn)題已被人們廣泛關(guān)注和討論。2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代原先的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,是國(guó)家在人權(quán)保障上的進(jìn)步。然而在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期,流浪乞討問(wèn)題十分復(fù)雜。試通過(guò)分析救助管理制度在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行困境,探尋改進(jìn)完善這一制度的路徑選擇。

        關(guān)鍵詞:憲法實(shí)施;救助管理制度;流浪乞討人員;人權(quán)保障

        中圖分類號(hào):D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2013)33-0074-02

        “只有保證公民在法律面前一律平等,尊重和保障人權(quán),保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,憲法才能深入人心,憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺(jué)行動(dòng)?!盵1]2004年憲法修正案中,明確將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法,從根本法上肯定了人權(quán)保障的重要性,是我國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步。然而我們也應(yīng)看到,由于數(shù)千年封建皇權(quán)以及“官本位”思想的影響,我們政府在人權(quán)保障上認(rèn)識(shí)不足,尤其是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體——流浪乞討人員基本權(quán)利的漠視,2003年的“孫志剛事件”就是最好的例子。

        “孫志剛事件”直接結(jié)果,就是催生了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》)的頒布施行,1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。這標(biāo)志著在中國(guó)施行了20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》終于退出了歷史舞臺(tái)。

        一、新法規(guī)的轉(zhuǎn)變

        新頒布的《救助管理辦法》代替之前的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,表明立法者所追求的法律基本價(jià)值的轉(zhuǎn)變——從片面追求社會(huì)秩序的安定到尊重和保障人權(quán),體現(xiàn)了政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變——從管制型政府到服務(wù)型政府。

        《救助管理辦法》第3條明確規(guī)定了政府對(duì)流浪乞討人員負(fù)有救助義務(wù),明確了政府的責(zé)任,落實(shí)了財(cái)政保障。

        與收容遣送重在治理的立法理念不同,救助管理制度以“求助自愿,救助免費(fèi)”為原則,更側(cè)重于對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員實(shí)行救助,保障其基本權(quán)益,與憲法第14條“國(guó)家建立和健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”及第33條“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”相契合。如《救助管理辦法》第11條規(guī)定,“不得限制受助人員離開(kāi)救助站”,取消了強(qiáng)制功能,保證了流浪乞討人員的人身自由權(quán);第8條規(guī)定,“按性別分室住宿,女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理”,確保了流浪乞討人員人格尊嚴(yán)不受侵犯;第9條規(guī)定,“保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全”,以及第14條“救助站工作人員不你敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)產(chǎn)”,都是流浪乞討人員財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯的體現(xiàn)。

        二、救助管理制度的運(yùn)行困境

        (一)目標(biāo)救助對(duì)象偏離

        救助管理制度規(guī)定的救助對(duì)象是生活無(wú)著的城市流浪乞討人員,具體而言是指:“因自身無(wú)力解決食宿,無(wú)親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員?!盵2]而對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定難度非常大,難以掌握求助者的真實(shí)情況是否符合救助標(biāo)準(zhǔn),這就容易造成救助違規(guī)操作的現(xiàn)象。受助人員大部分是因財(cái)物被偷、被搶、被騙,務(wù)工不著,探親不遇等原因而生活困難的“非救助”對(duì)象。現(xiàn)實(shí)中更滋生了一批以騙食宿及車票的“跑站一族”[3]。救助對(duì)象錯(cuò)位使政策在運(yùn)行中偏離了既定目標(biāo),出現(xiàn)了救助人數(shù)與乞討人數(shù)雙高的怪現(xiàn)象,造成救助資源的浪費(fèi)。

        (二)乞討職業(yè)化比重增加,經(jīng)營(yíng)乞丐現(xiàn)象猖獗

        隨著對(duì)社會(huì)流動(dòng)限制的削弱和城市化的發(fā)展,城市流浪乞討人員的數(shù)量日漸增加。特別是最近幾年,一些游手好閑、好逸惡勞以乞討為生財(cái)之道的人數(shù)比例上升,職業(yè)乞丐明顯增多,乞討職業(yè)化的趨勢(shì)越來(lái)越顯著,很多人憑借乞討脫貧致富,甚至腰纏萬(wàn)貫。還有一些人以行乞作為增收的“副業(yè)”,比如有些農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城乞討;有些進(jìn)城務(wù)工人員在未找著工作前通過(guò)乞討“過(guò)渡”等。

        更有甚者,一些不法分子在利益驅(qū)動(dòng)下,利用社會(huì)大眾對(duì)弱勢(shì)群體的同情與憐憫,從事經(jīng)營(yíng)乞丐的不正當(dāng)交易。他們專門從農(nóng)村欺騙一些殘疾人,讓他們替自己乞討;專門組織訓(xùn)練兒童進(jìn)行乞討,甚至將其致殘以博得同情。這類違法犯罪活動(dòng)不僅嚴(yán)重影響社會(huì)秩序,也削弱了社會(huì)大眾的同情心及對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注與救助。

        (三)缺少相關(guān)制度銜接

        救助管理制度比起收容遣送制度的一大進(jìn)步在于,公安、城管部門淡出救助領(lǐng)域,在救助管理工作中輔助民政部門的工作,對(duì)流浪乞討人員只有告知和勸說(shuō)救助的義務(wù)。然而,社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的流浪乞討問(wèn)題非常復(fù)雜,《救助管理辦法》規(guī)定了自愿求助原則,沒(méi)有把職業(yè)乞討者列入救助范圍,也沒(méi)有對(duì)職業(yè)乞討者的乞討行為做出任何規(guī)定,直到目前,我國(guó)均未有專門針對(duì)職業(yè)乞討者的相關(guān)法律法規(guī),而且也沒(méi)有專門的關(guān)于打擊非正常乞討行為犯罪的條款[3]。在救助管理制度實(shí)施過(guò)程中,缺乏必要的治安管理手段的輔助,在一定意義上加劇了目前城市流浪乞討問(wèn)題的尷尬局面。

        救助管理制度作為一項(xiàng)臨時(shí)救助制度,僅規(guī)定提供救助對(duì)象10天的免費(fèi)食宿,以及返鄉(xiāng)車票。即當(dāng)受助人員離開(kāi)救助站后,救助站的義務(wù)就完成了。其回到家鄉(xiāng)以后的生活不得而知。大多數(shù)情況是受助人員返鄉(xiāng)后,由于農(nóng)村相關(guān)保障機(jī)制的落后,得不到幫助,再次走上外出乞討的道路。缺乏后續(xù)相關(guān)制度的銜接,是救助管理制度難以有效實(shí)施的重要原因。

        三、救助管理制度的完善路徑

        (一)制定完善救助管理制度的相關(guān)法律法規(guī)

        1.擴(kuò)大救助范圍,提高政策的可操作性

        根據(jù)《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定,“城市生活無(wú)著的流浪乞討人員”是指“因自身無(wú)力解決食宿,無(wú)親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員?!奔从匈Y格在救助站接受救助的人員必須同時(shí)滿足這四個(gè)條件。然而在實(shí)際操作中,這四個(gè)條件很難審核,而事實(shí)上實(shí)際救助的人員大多也不是制度所規(guī)定的人員。所以,適當(dāng)擴(kuò)大救助范圍,只要確實(shí)遇到應(yīng)急性困難,自身無(wú)力解決,救助站都應(yīng)予以救助。

        2.建立健全與救助管理制度相銜接的法律法規(guī)

        要進(jìn)一步建立健全有關(guān)涉及乞討現(xiàn)象的法律法規(guī),解決法律法規(guī)缺位問(wèn)題,控制違法乞討行為,限制職業(yè)乞討人員的數(shù)量。將違法行乞行為列入《城市治安處罰法》、《刑法》予以禁止,尤其是要健全《未成年人保護(hù)法》、《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》等法律法規(guī),保護(hù)、教育和挽救流浪乞討兒童。明確公安、城管部門對(duì)管理、打擊非法乞討人員的職責(zé)范圍和權(quán)力,通過(guò)法律法規(guī)為執(zhí)法人員提供制度支持,使其既能有效救助流浪乞討人員,又能打擊違法犯罪活動(dòng),維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定,

        (二)改進(jìn)救助管理工作制度

        1.對(duì)受助人員進(jìn)行分類管理

        救助站被救助人群多種多樣,包括殘疾人、未成年人、精神病患者、走失或無(wú)家可歸的老年人、生活困難的民工等。為此,救助站應(yīng)根據(jù)受助人員的不同情況,采取不同的救助方式。比如對(duì)受助人員中的孤老、孤兒要及時(shí)送敬老院、孤兒院、福利院等供養(yǎng);對(duì)學(xué)齡期少年兒童,要通過(guò)有關(guān)部門幫助解決入學(xué)問(wèn)題。

        2.豐富救助形式,加強(qiáng)心理疏導(dǎo)

        以往的救助以提供物質(zhì)幫助為單一形式,忽略了受助人員的心理安撫和精神重塑。我們需要認(rèn)識(shí)到,作為弱勢(shì)群體的受助者,長(zhǎng)期面臨生存困難,甚至是社會(huì)的歧視,心理建設(shè)毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該是救助人員關(guān)注的重點(diǎn)。通過(guò)必要的心理疏導(dǎo)和教育,給予人文關(guān)懷,幫助他們樹(shù)立積極向上的生活態(tài)度,走出心理陰影,開(kāi)始正常的生活。對(duì)于有勞動(dòng)能力的受助者,要著重幫助他們樹(shù)立正確的勞動(dòng)觀,并給予就業(yè)幫助,促使其養(yǎng)成勞動(dòng)習(xí)慣,掌握生產(chǎn)技能,成為自食其力的勞動(dòng)者。

        3.提高人員素質(zhì),規(guī)范權(quán)力行使

        “孫志剛事件”的直接原因就是行政執(zhí)法人員的違法違規(guī)操作,可以說(shuō),孫志剛是行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力侵犯公民權(quán)利行為的犧牲品。因此,加強(qiáng)救助人員的職業(yè)操守和救助能力迫在眉睫。要加強(qiáng)對(duì)救助人員進(jìn)行政策培訓(xùn),幫助其樹(shù)立“以人為本”的救助理念;要組織救助人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),尤其要提高救助技能和溝通能力;要加強(qiáng)救助人員法律意識(shí)的培養(yǎng),進(jìn)行普法教育,使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán),避免“孫志剛事件”悲劇再次發(fā)生。

        (三)加強(qiáng)相關(guān)政府部門的銜接

        1.建立聯(lián)合救助管理機(jī)制

        流浪乞討人員的救助管理涉及多方面制度安排,需要民政、公安、城管、衛(wèi)生、財(cái)政等部門的密切配合,在明確界定各部門職責(zé)劃分基礎(chǔ)上,加強(qiáng)配合協(xié)作。民政、公安、城管、財(cái)政等相關(guān)部門可以通過(guò)建立聯(lián)合管理機(jī)制,開(kāi)展綜合性管理工作,對(duì)城市救助管理工作進(jìn)行政策指導(dǎo)、問(wèn)題分析和協(xié)調(diào)管理。通過(guò)例會(huì)等形式,各職能部門在民政部門牽頭下定期召開(kāi)專題會(huì),通報(bào)新情況、提出新議題;定期檢查評(píng)估聯(lián)合機(jī)構(gòu)決議的落實(shí)情況,并對(duì)檢查評(píng)估結(jié)果進(jìn)行通報(bào),發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立設(shè)置,職、權(quán)、利到位,責(zé)任到人[4]。

        2.明確流出地政府的責(zé)任

        流浪乞討的產(chǎn)生根源不在流入地,而是在流出地。因此,受助人員返鄉(xiāng)后,當(dāng)?shù)卣仨毘袚?dān)起對(duì)這些流出人員的救助責(zé)任,最大限度地從根本上解決其生活困難問(wèn)題,從根源上消除其再次外出流浪乞討的可能性。尤其要加強(qiáng)對(duì)返鄉(xiāng)未成年受助者的保護(hù),對(duì)其家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估,對(duì)于查找不到父母或其他監(jiān)護(hù)人的未成年受助者,要及時(shí)將其安置到社會(huì)福利機(jī)構(gòu),幫助其解決上學(xué)、生活等問(wèn)題。

        (四)建立健全社會(huì)保障制度

        解決城市流浪乞討問(wèn)題的根本途徑是處理好三農(nóng)問(wèn)題,健全農(nóng)村社會(huì)保障制度和針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)與社會(huì)保障措施。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)城鄉(xiāng)差距逐漸拉大,農(nóng)民“靠天吃飯”已經(jīng)完全不能適應(yīng)時(shí)代的步伐,農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)緩慢,而社保制度的差異更是擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入比。

        因此,必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系,建立完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度,健全失業(yè)保險(xiǎn)制度,擴(kuò)大各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面,切實(shí)保障農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益。

        四、結(jié)語(yǔ)

        轉(zhuǎn)型期的城市流浪乞討現(xiàn)象已經(jīng)成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的一大焦點(diǎn)問(wèn)題。在城市流浪乞討人員數(shù)量劇增的新形勢(shì)下,國(guó)家要盡快建立健全社會(huì)救助管理制度和相關(guān)法律法規(guī),選擇科學(xué)的救助方式,“重要的還不是所給予的東西,而且還有如何給予”,將救助與自救結(jié)合起來(lái),探尋“救助、管理、開(kāi)發(fā)”系統(tǒng)化的長(zhǎng)效救助路徑,在發(fā)展的過(guò)程中緩解流浪乞討現(xiàn)象。在尊重和保障流浪乞討人員基本權(quán)利的基礎(chǔ)上,維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。

        參考文獻(xiàn):

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