[摘要]民國(guó)時(shí)期的新疆，一方面自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，另一方面政局動(dòng)蕩不安，人民生活得不到保障。新疆政府采取了救濟(jì)措施，加速了社會(huì)救濟(jì)的發(fā)展。本文對(duì)民國(guó)時(shí)期新疆社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的產(chǎn)生及其當(dāng)時(shí)政府對(duì)難民、災(zāi)民救濟(jì)采取的措施作一論述，并對(duì)救濟(jì)的特點(diǎn)及影響進(jìn)行分析。

[關(guān)鍵詞]民國(guó)時(shí)期；新疆；社會(huì)救濟(jì)

民國(guó)時(shí)期的新疆，由于自然環(huán)境較惡劣，加之幾次大的社會(huì)動(dòng)蕩，導(dǎo)致天災(zāi)、人禍接連發(fā)生，從而形成大批災(zāi)民、難民等貧困群體，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。為保證社會(huì)秩序，緩解社會(huì)壓力，政府采取措施，實(shí)施社會(huì)救濟(jì)，并取得了一定成效。

一、民國(guó)時(shí)期新疆社會(huì)救濟(jì)事業(yè)興起的原因

自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，往往出現(xiàn)好多難民、災(zāi)民。如果政府及時(shí)實(shí)行救濟(jì)措施，就不會(huì)產(chǎn)生重大的社會(huì)動(dòng)蕩。下面是民國(guó)時(shí)期新疆發(fā)生的自然災(zāi)害記錄？：

年代

災(zāi)害史實(shí)

1917～1918

全疆大旱，伊犁、和田、于田、洛浦、皮山、英吉沙、伽師、巴楚、葉城等縣連續(xù)兩年大旱，糧食歉收。南疆瘟疫流行，僅和田、于田、洛浦三縣瘟疫死十萬(wàn)人，因此田園荒蕪。

1920

焉耆開(kāi)都河水暴漲，1萬(wàn)余畝農(nóng)田被淹。和田、玉龍、喀什河水暴漲決口，淹沒(méi)農(nóng)田1.5萬(wàn)畝。7～9月，溫宿、烏什冰雹，4.9萬(wàn)余畝農(nóng)田受災(zāi)。

1924

民豐、且末等縣地震，死134人，傷數(shù)百人，牧畜死亡近3000頭（只），掩埋草場(chǎng)5000多畝。

1926

伊犁春、夏旱，4.3萬(wàn)余畝禾苗枯死。

1931

富蘊(yùn)、阿勒泰等地地震，人畜傷亡甚多，估計(jì)共傷亡1000余人。

1941

東自哈密、鎮(zhèn)西、木壘河起，西至伊犁之博樂(lè)、溫泉、霍爾果斯止，被蝗蟲(chóng)盤(pán)踞的耕地面積與草場(chǎng)面積達(dá)70萬(wàn)公頃。

1943

北疆大旱，有15個(gè)縣旱情嚴(yán)重，受災(zāi)減產(chǎn)農(nóng)田15萬(wàn)畝，其中絕收面積10萬(wàn)畝。牧區(qū)草場(chǎng)大部分枯死。8月，墨玉山洪爆發(fā)，1萬(wàn)余畝農(nóng)田受災(zāi)。

1949

呼圖壁、昌吉、奇臺(tái)、輪臺(tái)、若羌等地干旱，8.5萬(wàn)余畝農(nóng)田受災(zāi)。

由上表可見(jiàn)，民國(guó)時(shí)期新疆各區(qū)發(fā)生了各種災(zāi)害。國(guó)民政府為了保證社會(huì)的穩(wěn)定，針對(duì)不同的災(zāi)害情況，進(jìn)行了不同的救濟(jì)措施。此外，內(nèi)地省份每遇到較大的自然災(zāi)害，就會(huì)有大量難民流入新疆。

社會(huì)救濟(jì)事業(yè)與地方的經(jīng)濟(jì)有著密切聯(lián)系，民國(guó)時(shí)期新疆工商業(yè)的發(fā)展及各種社會(huì)團(tuán)體的成立，為慈善事業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)和組織基礎(chǔ)。與清代相比，民國(guó)時(shí)期新疆的商業(yè)也有了顯著的發(fā)展。楊增新、金樹(shù)仁主政新疆時(shí)期，新疆經(jīng)濟(jì)得到了一定的恢復(fù)和發(fā)展，這一時(shí)期出現(xiàn)了一批重要的近代工業(yè)，如阜民紡織公司、裕新土產(chǎn)公司等。盛世才主政新疆時(shí)期，新疆的經(jīng)濟(jì)達(dá)到了民國(guó)時(shí)期最好的發(fā)展水平，出現(xiàn)了一批近代工礦企業(yè)。僅迪化就先后建成了發(fā)電廠、汽車(chē)修配總廠、面粉廠、鋸木廠、機(jī)床廠、天山化工廠等工業(yè)，截止1942年，全省有各種機(jī)床119臺(tái)，馬力2257匹，電力、采礦、食品加工、印刷業(yè)、皮革業(yè)等均得到了快速發(fā)展？。民國(guó)時(shí)期新疆貿(mào)易活動(dòng)范圍的擴(kuò)大和各種工廠的建立對(duì)新疆資本主義的發(fā)展產(chǎn)生了一定影響。從此產(chǎn)生了大量的慈善者和慈善工體，主要是傳教士、教會(huì)、清真寺等。

二、民國(guó)新疆社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的特點(diǎn)

（一）教濟(jì)思想的進(jìn)步與社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的日趨成熟

其一，社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的專(zhuān)業(yè)性。新疆也建立了相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)并設(shè)置官員進(jìn)行管理運(yùn)作，其社會(huì)救濟(jì)行致向著系統(tǒng)化、專(zhuān)門(mén)化的方向發(fā)展，并且社會(huì)救濟(jì)行政成為社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的組成，表明了社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的進(jìn)步。內(nèi)務(wù)司、民政廳、社會(huì)處等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及職員的配備就體現(xiàn)了社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的專(zhuān)業(yè)性。

其二，社會(huì)救濟(jì)措施日趨全面。民國(guó)時(shí)期歷屆新疆省政府不僅有田糧之豁免或緩征、實(shí)施農(nóng)村救濟(jì)、發(fā)放賑糧和賑銀、捐資賑濟(jì)視災(zāi)情施賑、派醫(yī)士攜藥前往救濟(jì)、積谷備荒、發(fā)放貸款、安置旗民、開(kāi)墾荒地等十余項(xiàng)措施，而且還采取了諸如以工代賑、農(nóng)賑、職業(yè)培訓(xùn)與介紹等更為積極的救濟(jì)方式，使被救濟(jì)者在個(gè)人尊嚴(yán)不受傷害的前提下，教之以文化知識(shí)、工藝技能，提高了被救濟(jì)者勞動(dòng)素質(zhì)并使他們求生能力得到增強(qiáng)。

其三，社會(huì)各界更多的人參與到社會(huì)救濟(jì)事業(yè)中來(lái)。新疆各地參與社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的人員中，既有政府官員、軍人、商人、學(xué)生、農(nóng)民，也有本地宗教人士、外國(guó)傳教士、同鄉(xiāng)會(huì)成員等。

其四，社會(huì)救濟(jì)形式多種多樣。民國(guó)時(shí)期，新疆開(kāi)展的社會(huì)救濟(jì)有災(zāi)害救濟(jì)、難民救濟(jì)、乞討人員救濟(jì)、福利性救濟(jì)、公務(wù)員合作社、以工代賑、救濟(jì)院、難民所、孤兒學(xué)校、同鄉(xiāng)會(huì)館的救濟(jì)等，多樣的社會(huì)救濟(jì)形式，可以吸引更多的人，籌集更多的經(jīng)費(fèi)投入到社會(huì)救濟(jì)事業(yè)中？。

（二）各民族平等性原則和國(guó)際性特點(diǎn)

新疆是一個(gè)多民族分布地區(qū)，地理位置優(yōu)越。在與中國(guó)接壤的15個(gè)陸路國(guó)家中，有8個(gè)國(guó)家與新疆相接。歷屆新疆省政府，無(wú)論是楊增新主政時(shí)期，還是盛世才統(tǒng)治時(shí)期，省政府對(duì)社會(huì)貧困群體的救助不是以民族劃分的，而主要根據(jù)其生存狀態(tài)實(shí)施各類(lèi)救濟(jì)。如賑恤蒙哈各族、豁免哈薩克債務(wù)、旗民安置、賑恤東土爾扈特蒙民馬匹，甚至是安撫俄國(guó)難民、積谷備荒措施等，都體現(xiàn)了政府對(duì)救助對(duì)象以平等政策和態(tài)度實(shí)施救濟(jì)。楊增新主政新疆時(shí)期，曾對(duì)土爾扈特蒙古民眾展開(kāi)救助，賑恤土爾扈特蒙民馬匹，對(duì)此“蒙人感恩不忘”。④由此可以看出，對(duì)于俄哈難民的安置和救濟(jì)，其本身就具有了維護(hù)國(guó)家主權(quán)和國(guó)際人道主義的救濟(jì)意義。

三、民國(guó)時(shí)期社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的影響及其存在的問(wèn)題

（一）作用與影響

民國(guó)時(shí)期新疆政府開(kāi)展的社會(huì)救濟(jì)，有利于災(zāi)民休養(yǎng)生息，起到了安撫社會(huì)民眾、防止社會(huì)動(dòng)亂、化解社會(huì)矛盾等積極作用。對(duì)田糧豁免或緩征，使災(zāi)民們拋卻了沉重的負(fù)擔(dān)，在遭受災(zāi)害之后能夠輕裝上陣，對(duì)他們繼續(xù)農(nóng)事、發(fā)展生產(chǎn)、穩(wěn)定社會(huì)、安定人心起到了很大的作用。社會(huì)保障包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)福利四部分。就民國(guó)時(shí)期的新疆，貧困群體的大量存在，彌漫于城鄉(xiāng)，從災(zāi)民、難民、游民、失業(yè)者、鰥寡孤獨(dú)者到殘疾者，政府都有救助。從政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作管理上，都將其作為救濟(jì)對(duì)象，脫卻了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)對(duì)象的道德標(biāo)準(zhǔn)和施恩色彩，努力追求社會(huì)公平，將救濟(jì)與國(guó)家責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，從而使傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)向著現(xiàn)代社會(huì)救濟(jì)邁進(jìn)。在社會(huì)救濟(jì)基礎(chǔ)上，民國(guó)新疆政府在迪化設(shè)立的公務(wù)員合作社，使新疆的社會(huì)救濟(jì)事業(yè)最終走向社會(huì)保障事業(yè)的最高形式——社會(huì)福利實(shí)踐，數(shù)量雖少，但卻預(yù)示了民國(guó)新疆社會(huì)事業(yè)發(fā)展的方向⑤。

（二）存在的問(wèn)題

其一，經(jīng)費(fèi)投入少，救濟(jì)范圍小，救濟(jì)水平低。據(jù)1930年對(duì)新疆官辦救濟(jì)機(jī)構(gòu)的調(diào)查，投入養(yǎng)濟(jì)院的經(jīng)費(fèi)為74531元，粥廠為6849元，冬生所、官店為43528元，共計(jì)125208元。

其二，收養(yǎng)對(duì)象無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作性差。官辦救濟(jì)機(jī)構(gòu)雖對(duì)收養(yǎng)對(duì)象有所規(guī)定，但多為籠統(tǒng)性的。由于這些規(guī)定沒(méi)有明確、詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，給實(shí)際操作帶來(lái)很大困難，收養(yǎng)對(duì)象的認(rèn)定受人為因素影響大，隨意性強(qiáng)。

其三，管理混亂，管理人員貪污舞弊嚴(yán)重。救濟(jì)機(jī)構(gòu)中管理人員私吞養(yǎng)濟(jì)費(fèi)、克扣救濟(jì)糧食現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)當(dāng)時(shí)新疆救濟(jì)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，凡是有勞動(dòng)能力的收養(yǎng)者，夏天均需外出勞動(dòng)，不能從救濟(jì)機(jī)構(gòu)中領(lǐng)取養(yǎng)濟(jì)費(fèi)。⑥

在新疆官辦救助機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家在社會(huì)救助活動(dòng)中的主體地位和作用逐漸弱化，而民間力量的地位和作用逐漸增強(qiáng)。清末民初的官辦社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，在當(dāng)時(shí)新疆的社會(huì)救濟(jì)中發(fā)揮了重要作用，它對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)對(duì)游民的控制、減少社會(huì)不安定因素、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等起到了一定的積極作用。但由于當(dāng)局對(duì)社會(huì)救濟(jì)的認(rèn)識(shí)及新疆自身環(huán)境和條件的限制，它所提供的救濟(jì)與社會(huì)實(shí)際所需的救濟(jì)之間的差距是很大的。

[注釋]

①劉星：《新疆災(zāi)荒史》，新疆人民出版社1999年版。

②劉森：《慈善救濟(jì)事業(yè)與民國(guó)新疆的社會(huì)變遷》，2010年新疆大學(xué)碩士學(xué)位論文，第10頁(yè)。

③⑤古娜：《民國(guó)新疆社會(huì)救濟(jì)事業(yè)研究》，2007年新疆大學(xué)碩士學(xué)位論文，第49頁(yè)、第51頁(yè)。

④張大軍：《新疆風(fēng)暴七十年》（第二冊(cè)），臺(tái)灣蘭溪出版社1980年版，第956頁(yè)。

⑥何榮：《清末民初新疆官辦社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)述論》，《新疆社會(huì)科學(xué)》，2007年第4期，第112～113頁(yè)。