摘 要：突發(fā)事件是一種顯性社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象，主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件，具有突發(fā)性、公共性、針對(duì)性、復(fù)雜性和危害性等特點(diǎn)。當(dāng)前，公共突發(fā)事件中的政府危機(jī)處理主要存在問(wèn)題包括缺乏可行的預(yù)警機(jī)制、信息發(fā)布面臨挑戰(zhàn)、缺乏對(duì)公眾進(jìn)行必要和有效的教育與引導(dǎo)、應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的法律法規(guī)還不太健全。

關(guān)鍵詞：公共突發(fā)事件；政府；危機(jī)處理

中圖分類(lèi)號(hào)：I631 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）35-0282-03

一、概念

突發(fā)事件是一種顯性社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。所謂突發(fā)事件，必須具備3個(gè)條件：一是突然發(fā)生，難以預(yù)料；二是問(wèn)題極端重要，關(guān)系安危，必須馬上處理；三是首次發(fā)生，無(wú)章可循。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下4類(lèi)：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。各類(lèi)突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下4類(lèi)：（1）自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。（2）事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類(lèi)安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。（3）公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。（4）社會(huì)安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。各類(lèi)突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）[1]。

二、特征

突發(fā)事件的發(fā)生在時(shí)間和形式上雖然有一定的偶然性，但卻遵循著“墨菲定律”（事情如果有變壞的可能，不管這種可能性有多小，它總會(huì)發(fā)生）的必然性。具體說(shuō)來(lái)它有以下特征：一是突發(fā)性、不確定性。從起因上看，一些突發(fā)事件是不可預(yù)知的；從過(guò)程上看，不僅僅因?yàn)檫@件事情的開(kāi)端是無(wú)法用常規(guī)性進(jìn)行判斷，而且其后的發(fā)展和可能涉及的影響是沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)知識(shí)進(jìn)行指導(dǎo)；從結(jié)果上看，處理突發(fā)事件能否恢復(fù)到原有狀態(tài)，最終會(huì)產(chǎn)生什么影響，都難以確定。二是公共性。突發(fā)公共事件專(zhuān)指在公共管理范疇內(nèi)的危機(jī)事件，其影響和涉及的主體具有公共性、社會(huì)性。三是針對(duì)性、目的性。針對(duì)性就是指每一起群體性突發(fā)事件都因利益要求的不同而有具體指向。目的性是指人們所選擇和行為所追求的目標(biāo)，都是為了滿(mǎn)足某種需要，得到某種利益。四是復(fù)雜性?，F(xiàn)階段突發(fā)事件的起因有的是政策，有的是經(jīng)濟(jì)性因素，有的是社會(huì)性因素，有的是領(lǐng)導(dǎo)者行為因素，甚至是這幾類(lèi)因素交織在一起，有時(shí)很難加以區(qū)分，這就決定了突發(fā)事件的復(fù)雜性。有些突發(fā)事件還形成“裂變反應(yīng)”，起因往往是一個(gè)因素，但很快會(huì)擴(kuò)散，導(dǎo)致很多方面的因素發(fā)生，甚至失控，簡(jiǎn)單問(wèn)題變成復(fù)雜問(wèn)題。五是危害性。不論什么性質(zhì)和規(guī)模的突發(fā)事件，都必然會(huì)不同程度地給社會(huì)造成政治、經(jīng)濟(jì)和精神上的破壞與損失，而且危機(jī)往往具有連帶效應(yīng)，可能引發(fā)次生或衍生事故，導(dǎo)致更大的損失和危機(jī)[2]。

三、當(dāng)前公共突發(fā)事件中的政府危機(jī)處理主要存在問(wèn)題探析

我國(guó)在公共危機(jī)管理方面起步較晚，基礎(chǔ)較為薄弱，經(jīng)驗(yàn)尚缺，在實(shí)際應(yīng)對(duì)危機(jī)中仍然暴露出了很多問(wèn)題。

（一）缺乏可行的預(yù)警機(jī)制

雖然 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確了預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》也明確了“居安思危，預(yù)防為主”的工作原則，但是在實(shí)踐中，我們往往更加重視轟轟烈烈的突發(fā)事件應(yīng)急、應(yīng)對(duì)工作，而相當(dāng)忽視默默無(wú)聞的預(yù)防工作，并且成功的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)往往掩蓋了突發(fā)事件預(yù)防的不力。

第一，缺乏預(yù)警意識(shí)，監(jiān)測(cè)不力。從中央到地方的各級(jí)政府，危機(jī)管理預(yù)警意識(shí)普遍淡薄，我國(guó)政府現(xiàn)行的突發(fā)事件管理體制中缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，缺乏專(zhuān)管部門(mén)，缺少對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或可能發(fā)生的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境因素的調(diào)查，再加上沒(méi)有靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)控系統(tǒng)，未能及時(shí)收集相關(guān)信息并加以分析處理，缺乏敏銳的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)判斷能力，很難做到對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確預(yù)警分析，難以對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)事件作出正確的分析，結(jié)果往往是采取被動(dòng)的反應(yīng)模式去處理危機(jī)事件。

第二，預(yù)案粗陋，缺乏社會(huì)參與。要做到預(yù)案求實(shí)管用，不僅要有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生就有應(yīng)對(duì)各種可能情況的多套行動(dòng)方案，而且要通過(guò)教育、培訓(xùn)、演練或計(jì)算機(jī)模擬、培養(yǎng)、提高領(lǐng)導(dǎo)的指揮能力和群眾工作的應(yīng)變能力，檢驗(yàn)預(yù)案的可行性和科學(xué)性，使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，預(yù)案能夠切實(shí)地發(fā)揮作用。目前，預(yù)案缺乏演練，停留于應(yīng)付上級(jí)檢查，做表面文章。

（二）信息發(fā)布面臨挑戰(zhàn)

2008年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式施行，這是我國(guó)第一部有關(guān)信息公開(kāi)的法規(guī)條例，標(biāo)志著我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展進(jìn)入到了一個(gè)嶄新的階段。但我國(guó)信息發(fā)布存在瓶頸，長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府和有關(guān)部門(mén)在信息傳遞方面喜歡欺上瞞下、報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)，致使內(nèi)部信息渠道嚴(yán)重阻塞或扭曲；與此同時(shí)，政府部門(mén)缺乏規(guī)范、及時(shí)的信息披露制度，宣傳主管部門(mén)又習(xí)慣用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法管理大眾傳媒，大眾傳媒缺少必要的法律保護(hù)，這諸多原因使大眾傳媒的信息傳遞作用和社會(huì)監(jiān)督作用受到極大限制。再加上各級(jí)政府為了“保穩(wěn)定”、各級(jí)官員為了“保烏紗帽”，使得各級(jí)政府在預(yù)防和處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面透明度極差[3]。

第一，信息發(fā)布應(yīng)急機(jī)制不夠完善。以H7N9為例，據(jù)《解放日?qǐng)?bào)》報(bào)道，3月20日初步認(rèn)為患者可能感染新型流感病毒，3月21日即報(bào)告市衛(wèi)生行政部門(mén)。3月22日按國(guó)家生物安全有關(guān)規(guī)定，由上海市疾控中心將標(biāo)本送中國(guó)疾病預(yù)防控制中心。3月29日下午國(guó)家疾控中心分離到H7N9禽流感病毒，這個(gè)結(jié)果3月30日被通報(bào)。上海的做法完全按照突發(fā)事件的信息發(fā)布、傳播規(guī)定進(jìn)行的，但是根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。”如果在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，上海衛(wèi)生部門(mén)有權(quán)直接公布傳染病疫情或者國(guó)家疾控中心的檢測(cè)與地方平行進(jìn)行的話(huà)，那么，H7N9禽流感疫情或許在3月20日左右即可發(fā)布，這樣就可以大大減少謠言發(fā)酵時(shí)間。

第二，信息發(fā)布把關(guān)人缺失，如何選擇成一大難題。自媒體時(shí)代顛覆了傳統(tǒng)媒體新聞生產(chǎn)的過(guò)程和方式，人人都是信息發(fā)布者和傳播者，如雅安地震不到12小時(shí)，相關(guān)微博就達(dá)到了6 400萬(wàn)條，有人還整理出“雅安地震的十大流言飛語(yǔ)”，包括紅十字會(huì)澄清收臺(tái)灣紅會(huì)500萬(wàn)“買(mǎi)路錢(qián)”謠言，一條搜救犬反復(fù)“被犧牲”等等。然而怎樣從如此浩瀚的信息大海中獲取自己想要信息并非易事。

（三）應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的法律法規(guī)還不太健全

雖然我國(guó)在總結(jié)這些公共危機(jī)事件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定了一些處理公共危機(jī)事件的基本法律法規(guī)。如自2007年11月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，是我國(guó)第一部應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的綜合性基本法律，它的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)結(jié)束了應(yīng)急對(duì)抗措施無(wú)法律依據(jù)的歷史。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還可能存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾，難獲救濟(jì)等問(wèn)題。

第一，應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的法律不完善，并且不成體系。當(dāng)前的應(yīng)急立法比較分散，給突發(fā)事件的及時(shí)處理帶來(lái)困難，也不利于各部門(mén)在處理突發(fā)事件中的協(xié)調(diào)配合。當(dāng)前大致是什么領(lǐng)域出現(xiàn)了緊急狀況，等事件解決之后就制定一個(gè)相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)暫時(shí)沒(méi)有出現(xiàn)的危機(jī)的領(lǐng)域，則較少考慮。防洪、消防、地震、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等，都是在出現(xiàn)了相應(yīng)的大規(guī)模突發(fā)事件，取得應(yīng)對(duì)措施的成功之后，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才制定相關(guān)的應(yīng)急條例。但對(duì)恐怖主義、城市公共交通、大范圍中毒、大面積停電、火山、大面積氣候變化等突發(fā)的人為或自然災(zāi)害引發(fā)的社會(huì)危機(jī)都缺乏法律調(diào)整。

第二，公共危機(jī)管理行政法律責(zé)任不明確。在公共危機(jī)管理中，相關(guān)失職領(lǐng)導(dǎo)人員的行政責(zé)任追究、因違法行政導(dǎo)致的行政侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)、行政相對(duì)人行政違法責(zé)任的追究、行政補(bǔ)償責(zé)任的落實(shí)等等，是研究公共危機(jī)管理法治化問(wèn)題不可或缺的內(nèi)容[4]。目前在細(xì)化明確政府以及官員責(zé)任方面還存在很多亟待完善方面：一方面，明確政府責(zé)任，將公共安全納入到政府考核體系。由于我國(guó)政府政績(jī)考核中，往往注重經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，忽視社會(huì)公共安全方面的指標(biāo)，導(dǎo)致忽視在社會(huì)公共安全方面的政府責(zé)任。另一方面，完善官員問(wèn)責(zé)制，使政府的責(zé)任追究規(guī)范化、制度化。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是官員問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)。

（四）缺乏對(duì)公眾進(jìn)行必要和有效的教育與引導(dǎo)

社會(huì)公眾既是突發(fā)事件的承受者，也是防范和處置突發(fā)事件的參與者，對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理教育，無(wú)疑是構(gòu)建完備應(yīng)急機(jī)制不可或缺的一環(huán)。我國(guó)公民對(duì)危機(jī)的警覺(jué)性較差，缺乏自救、救護(hù)的防災(zāi)意識(shí)和能力。這與我國(guó)缺少應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的培訓(xùn)實(shí)踐有關(guān)。為此，政府要面向公眾廣泛宣傳有關(guān)法律法規(guī)和預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等知識(shí)，提高社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)公共安全突發(fā)事件的綜合素質(zhì)和能力，為公共安全突發(fā)事件應(yīng)急處置工作奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)[5]。社會(huì)公眾參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是權(quán)利而非義務(wù)。

第一，加大推進(jìn)憲政力度，真正把已經(jīng)得到憲法確認(rèn)的公民參與的權(quán)利落到實(shí)處。我國(guó)憲法已經(jīng)確認(rèn)了公民廣泛的政治參與權(quán)和經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)參與權(quán)，只有充分地知悉信息，公眾才能在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中有效地參與。

第二，鼓勵(lì)并支持非政府組織的發(fā)展。支持非政府組織的發(fā)展就是支持公民社會(huì)的發(fā)展和成熟。在社團(tuán)立法上破除不利于非政府組織發(fā)展的各類(lèi)限制，通過(guò)立法支持非政府組織吸引人才，增強(qiáng)自治能力和參與能力。在突發(fā)事件處理中重視社會(huì)動(dòng)員，形成政府和社會(huì)良性互動(dòng)。最終目標(biāo)是建設(shè)成熟的、良性的國(guó)家和社會(huì)二元關(guān)系，在突發(fā)事件面前二者協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，迅速化解公共危機(jī)，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序[6]。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國(guó)務(wù)院.國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，2006-01-08.

[2] 陳秀梅，甘玲，于亞博.領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的理論與實(shí)務(wù)[M].北京：人民出版社，2005：5-7.

[3] 李昕.略論公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2011，（6）：36-39.

[4] 華學(xué)成.公共危機(jī)管理法治化問(wèn)題探究[J].學(xué)海，2009，（6）：104-108.

[5] 周良金.淺析我國(guó)公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制不足及其完善[J].安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（6）：84-86.

[6] 曹智勇.權(quán)利還是義務(wù)——社會(huì)公眾參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的性質(zhì)剖析[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2009，（6）：67.

[責(zé)任編輯 高惠琦]