摘 要：隨著我國工業(yè)化、城市化的提速，我國城市社區(qū)服務(wù)的對象日益擴大化，服務(wù)的內(nèi)容也日趨多元化，這使得我國一些城市社區(qū)的功能不能滿足居民的需要。而對于新型社區(qū)建設(shè)，我國又沒有成熟的經(jīng)驗，因此，借鑒世界上一些發(fā)達(dá)國家的社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗為我所用日顯重要。

關(guān)鍵詞：新型；社區(qū)管理；模式

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0248-02

經(jīng)過30多年的改革開放，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，中國正在從傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會加速過渡，社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生著深刻調(diào)整。社區(qū)作為城市化的產(chǎn)物，其管理和服務(wù)職能日益顯現(xiàn)。城鎮(zhèn)居民由原本依賴于工作單位變?yōu)楦嗟匾蕾囉谒谏鐓^(qū)。同時，伴隨工業(yè)化、城市化的推進，社區(qū)服務(wù)的對象日益擴大化，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容也日趨多元化，從而使社區(qū)成為實現(xiàn)社會整合的基礎(chǔ)單元。這一趨勢無疑對我國城市社區(qū)的發(fā)展和社區(qū)管理的變革提出了新的更高要求。社區(qū)建設(shè)在國外尤其是在一些發(fā)達(dá)國家已有很多成熟經(jīng)驗，借鑒這些成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情加以創(chuàng)新，不失為一條構(gòu)建新型社區(qū)管理模式的有效途徑。

一、國外社區(qū)管理模式

（一）新加坡模式

新加坡作為東亞“四小龍”之一，走的是新興工業(yè)化道路。經(jīng)過20世紀(jì)六七十年代的經(jīng)濟發(fā)展，新加坡社區(qū)建設(shè)已形成具有自己特色的管理方式。一是政府依法指導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合。這種治理方式，政府通過對社區(qū)組織的直接的物質(zhì)支持和具體行為指導(dǎo)相結(jié)合，把握社區(qū)活動方向，同時給予社區(qū)自治組織充分發(fā)展空間，引導(dǎo)社會團體、企業(yè)商家等社會力量參與社區(qū)建設(shè)，建立社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，針對不同群眾提供不同的有效援助，形成了積極有愛心的社區(qū)文化。其弊端是政府對社區(qū)管理成本過高。二是充分發(fā)揮社區(qū)組織的作用。其中，最高社區(qū)組織機構(gòu)是人民協(xié)會，它是新加坡政府的一個職能部門，也是基層組織的主管機構(gòu)，起上傳下達(dá)的橋梁作用。它以選舉為基礎(chǔ)，組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)事務(wù)，負(fù)責(zé)把居民的需求反映給政府，并把政府的政策信息傳達(dá)給居民。人民協(xié)會下設(shè)公民咨詢委員會、居民聯(lián)絡(luò)所、居民委員會等組織機構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)工作。在社區(qū)服務(wù)方面，新加坡培養(yǎng)義工，通過義工為社區(qū)服務(wù)這種自愿貢獻(xiàn)的精神，促進社區(qū)居民廣泛參與，減輕了政府的壓力，節(jié)約了社區(qū)建設(shè)管理的成本。

（二）美國社區(qū)建設(shè)

美國是西方最發(fā)達(dá)國家，國內(nèi)社區(qū)建設(shè)早已步入成熟階段，其城市社區(qū)自治組織管理體系建設(shè)獨具特色。美國的城市社區(qū)沒有政府基層組織或派出機構(gòu)，實行高度民主自治，依靠社區(qū)自治組織來行使社區(qū)管理職能。社區(qū)自治組織不僅享有社區(qū)發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)、社區(qū)公共事務(wù)、社區(qū)文化活動等方面的決策權(quán)與管理權(quán)，還享有對政府的社區(qū)行政管理以及專業(yè)機構(gòu)的社區(qū)服務(wù)管理的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。社區(qū)是美國城市基層社會管理部門，其結(jié)構(gòu)包括社區(qū)委員會、社區(qū)服務(wù)團體等自治組織結(jié)構(gòu)。社區(qū)委員會主要職能是：處理社區(qū)日常事務(wù)、制訂社區(qū)建設(shè)計劃、管理社區(qū)成員的聘用、組織公眾參與社區(qū)活動等。社區(qū)服務(wù)顧問團體是由各專業(yè)職能部門代表、社區(qū)委員會主席及市議會中本區(qū)代表組成，承擔(dān)協(xié)調(diào)商討、征求社區(qū)居民意見的職責(zé)。此外，非營利組織對社區(qū)建設(shè)也作出貢獻(xiàn)，它是城市社區(qū)建設(shè)的具體實施者，為社區(qū)建設(shè)爭取各類經(jīng)費支持。這些社區(qū)服務(wù)組織，給美國居民生活帶來極大的方便，在提供就業(yè)、緩解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮重要作用，同時，也享受到政府的資助和稅收方面的優(yōu)惠政策。

政府一般在宏觀上對社區(qū)進行管理，為社區(qū)發(fā)展制定政策，指導(dǎo)監(jiān)督社區(qū)組織工作，給予社區(qū)經(jīng)費資助，但難以解決日益增長的社會福利需求，所以，美國出現(xiàn)了很多基金會、慈善機構(gòu)，為社區(qū)建設(shè)融入大量資金。美國政府針對社區(qū)發(fā)展建設(shè)制定了相關(guān)的社區(qū)法制政策，保障社區(qū)建設(shè)依法進行。除此之外，社區(qū)居民也積極投入社區(qū)建設(shè)中來。其中，志愿者服務(wù)對社區(qū)建設(shè)意義重大。美國官方的一項統(tǒng)計資料表明，美國18 歲以上的成年人參加志愿者活動的大約占人口總數(shù)的一半。在一些社區(qū)中心，志愿者比全職社區(qū)工作人員還多，志愿者的加入拓寬了社區(qū)服務(wù)的資源，提高了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，減少社區(qū)經(jīng)費開支。

（三）加拿大社區(qū)建設(shè)

加拿大是世界生態(tài)環(huán)境最好的國家之一。加拿大的社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了100 多年的發(fā)展，已經(jīng)步入社區(qū)建設(shè)的成熟階段。其社區(qū)建設(shè)特點：一是從社會問題出發(fā)，調(diào)動社區(qū)組織的積極性，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。二是服務(wù)體系建設(shè)比較突出，主要圍繞當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展問題展開。這里的社區(qū)服務(wù)包括：政府服務(wù)、圖書館服務(wù)、安家服務(wù)、各種非盈利服務(wù)組織信息、宗教服務(wù)等。三是把提高和保持社區(qū)生活質(zhì)量作為社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容。他們認(rèn)為，改善鄰里關(guān)系、社區(qū)娛樂設(shè)施，鼓勵和培育多樣化氛圍，一切有助于提高居民生活質(zhì)量的服務(wù)，才是民眾所需要的。建立充滿生機的社區(qū)，重要的是建立關(guān)系而不是正式政府體制。社區(qū)委員會是社區(qū)的最高決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)討論社區(qū)建設(shè)中需要解決的問題，并且作出解決方案；向政府反映社區(qū)居民的需求，獲得政府支持；執(zhí)行社區(qū)日常管理工作等。社區(qū)委員會在社區(qū)服務(wù)建設(shè)中起到不可替代的作用。加拿大社區(qū)服務(wù)建設(shè)中資金來源充足，政府給予大量的資金投入，政府通過部分常規(guī)性撥款，非盈利組織按政府的法規(guī)和與政府簽訂的合同，向社區(qū)居民提供服務(wù)。其余的通過專項資助項目，由相關(guān)組織競標(biāo)。此外，加拿大社區(qū)治理與志愿組織密切參與是分不開的。

二、我國建立新型社區(qū)管理面臨的問題

在我國，社區(qū)管理模式和發(fā)達(dá)國家的社區(qū)管理相比還存在一些亟待解決的問題。

（一）社區(qū)管理組織行政化色彩濃厚，職能錯位

街道辦事處定位不明確。一方面，街道辦事處政社不分的情況沒有大的改觀，依然承擔(dān)著大量的行政管理職能，導(dǎo)致街道辦事處角色混亂，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，以至未能發(fā)揮應(yīng)有的社會管理職能；另一方面，作為群眾自治組織的居委會同樣也帶有行政色彩，被動接受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理

一是組織結(jié)構(gòu)過多，一個街道辦事處下設(shè)各種委員會和臨時機構(gòu)多達(dá)幾十個，嚴(yán)重降低了行政效率。二是街道辦事處與居民委員會的行政化，造成了自身的運轉(zhuǎn)不良和認(rèn)同危機。由于對民間的認(rèn)識和信任不夠，目前民間社會組織參與社區(qū)管理與服務(wù)的程度十分有限；在街道和居委會的全面管束下，居民習(xí)慣于事無巨細(xì)直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，而缺乏參與社區(qū)活動的積極性。三是社會團體和中介性組織發(fā)育不良。表現(xiàn)為數(shù)量少且缺乏獨立性。

（三）社區(qū)管理制度不規(guī)范

街道社區(qū)管理的相關(guān)法規(guī)制度不健全，目前涉及城市基層社區(qū)的法律已明顯不適應(yīng)社區(qū)管理的需要。由于缺乏必要的政策法規(guī)支持，很多地方創(chuàng)新的社區(qū)管理體制改革措施難以向深層次發(fā)展。一來由于街道辦事處作為行政管理部門，對自己的管理和服務(wù)的范圍沒有明確的規(guī)范，造成缺位管理和越位管理；二來街道辦事處的“條條”與社區(qū)內(nèi)的政府職能部門派出機構(gòu)的“塊塊”的關(guān)系沒有理順。社區(qū)內(nèi)的機關(guān)、企事業(yè)單位受“塊塊”管理，來自街道辦事處的管理缺乏必要的政策和法律依據(jù)。

三、國外社區(qū)建設(shè)對我國的啟示

從以上這些國家社區(qū)建設(shè)狀況可以看出，我國社區(qū)建設(shè)與國外差距很大，需要通過綜合治理，促進社區(qū)建設(shè)。

首先，政府的支持不可或缺。我國政府對社區(qū)建設(shè)的扶持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。資金投入不足，沒有充足的資金運作，社區(qū)建設(shè)無法順暢進行。政府除了增加撥款，還可以通過多渠道來籌集資金。例如，政府對于社區(qū)建設(shè)項目可以減免稅收或稅收返還等政策，設(shè)立社區(qū)建設(shè)基金會，呼吁社會各界向基金會捐助資金，吸引企業(yè)公司等盈利機構(gòu)也把參與社區(qū)建設(shè)回報社會作為一個成功企業(yè)的重要標(biāo)志。建立政府與社會相結(jié)合的社區(qū)建設(shè)多元投資機制，從根本上解決社區(qū)建設(shè)經(jīng)費不足的問題，為社區(qū)建設(shè)謀求長久之策。

其次，加強社區(qū)組織建設(shè)。我國社區(qū)組織與國外有明顯不同，是符合中國國情、具有中國特色的社區(qū)組織。一要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織作用。社區(qū)黨組織是社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，承擔(dān)著在社區(qū)內(nèi)宣傳貫徹落實黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)，支持和保證社區(qū)居委會依法履行職責(zé)，組織動員廣大黨員和居民群眾進行社區(qū)建設(shè)的重任。所以，必須不斷加強和完善社區(qū)黨組織建設(shè)。二要調(diào)動社區(qū)居委會的積極性。作為社區(qū)建設(shè)的執(zhí)行組織，居委會負(fù)責(zé)社區(qū)日常管理和服務(wù)工作，其作用不可替代。我國居委會行政傾向嚴(yán)重，必須提高居委會自治功能。三要大力發(fā)展社會力量。為了完善社區(qū)服務(wù)體系，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，我國社區(qū)服務(wù)應(yīng)借鑒和吸收國外先進經(jīng)驗和做法，大力開展志愿者活動，建設(shè)社區(qū)志愿組織。同時，應(yīng)該堅持社會化、產(chǎn)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)發(fā)展方向，最大限度地滿足居民群眾的需求。社區(qū)志愿組織與政府之間建立相互合作關(guān)系，政府給予社區(qū)志愿組織優(yōu)惠政策，刺激該組織大量投入社區(qū)建設(shè)所需，社區(qū)志愿組織積極為社區(qū)建設(shè)服務(wù)，減輕政府負(fù)擔(dān)，共同為社區(qū)建設(shè)服務(wù)。

再次，大力發(fā)展民間組織。民間組織是支持社區(qū)服務(wù)興辦主體之一，要充分發(fā)揮民間社會組織在社區(qū)管理中的作用。民間組織可以提供某些成本更低、效率更高的公共物品。很多民間組織以社區(qū)困難群體為服務(wù)對象，可以增進社會福利，促進社會公平。民間社會組織還可以滿足居民的多樣化需求，提高社區(qū)組織化程度。但是，由于對民間組織的認(rèn)識、信任度不夠，目前民間社會組織參與社區(qū)管理與服務(wù)的程度十分有限。因此，我們一方面要大力促進民間組織的發(fā)展，在黨的宏觀政策指導(dǎo)下，政府應(yīng)支持社區(qū)成立形式多樣的生活服務(wù)類民間組織，積極開展活動；另一方面，我們要對民間組織進行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督，讓民間組織積極參與社區(qū)建設(shè)，整合社區(qū)資源，促進社區(qū)建設(shè)。社區(qū)作為一個滿足居民生活、居住的實體，其資源供給系統(tǒng)日益復(fù)雜，政府組織、市場組織、社區(qū)自組織等多元共存；社區(qū)公共事務(wù)越來越多依賴多種組織參與的決策和執(zhí)行系統(tǒng)，因此社區(qū)正在走向“共治”。

最后，促進社區(qū)制度創(chuàng)新。一是政府組織、非政府組織、非營利組織和社區(qū)組織要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。二是保持社區(qū)參與者之間的適度分權(quán)，授權(quán)社區(qū)參與者與其角色相對應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是強化社區(qū)治理主體之間的自愿平等合作關(guān)系，憑借合作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)各個主體間的協(xié)調(diào)和溝通，實現(xiàn)治理機制與治理理念的轉(zhuǎn)變。

[責(zé)任編輯 柯 黎]