摘 要：澳門社團(tuán)組織的形成有其深刻的政治、歷史、經(jīng)濟(jì)、文化原因。在澳門400多年的發(fā)展歷史中，社團(tuán)充當(dāng)了葡人政府與華人交流的橋梁，澳門回歸后，社團(tuán)進(jìn)一步繁榮，充當(dāng)特區(qū)政府與市民交流的橋梁。目前發(fā)展仍然存在一些問題，解決這些問題有必要立足未來籌劃澳門的社團(tuán)政治發(fā)展，加強(qiáng)社團(tuán)立法。

關(guān)鍵詞：社團(tuán)；社團(tuán)政治；澳門；治理

中圖分類號：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0238-03

澳門的社團(tuán)政治是其一張靚麗的名片，也是澳門注定要成為世界矚目的特別行政區(qū)域的重要因素之一。目前，澳門全區(qū)土地面積32.8平方公里，全區(qū)人口552 300人；就這樣一個小地方，沉淀著中西交往的400多年歷史。目前，澳門正式注冊的社團(tuán)有2 400多個，平均每200多人就有一個社團(tuán)。澳門回歸后，在一國兩制、澳人治澳，高度自治的全新歷史時期，澳門人當(dāng)家作主，迎來了數(shù)百年來最為充分的自由人權(quán)張揚(yáng)時代。澳門的社團(tuán)也在這樣的歷史背景下取得更為健康的發(fā)展，社團(tuán)政治已經(jīng)成為澳門政府管理社會的重要政治基石之一。

一、澳門社團(tuán)政治形成的原因

1.歷史原因。澳門這塊土地的曾經(jīng)殖民者——葡萄牙王國，作為人類現(xiàn)代化歷史上第一批崛起的大國——通過商業(yè)貿(mào)易崛起的大國，在缺乏現(xiàn)代工業(yè)體系支撐的情況下，很快垮下去，并逐步淡出了世界大國的俱樂部。這個滄桑變化使其在治理澳門的過程中，采取的不是積極擴(kuò)張的政策，而是采取穩(wěn)定壓倒一切的政策。貫徹這個治澳政策的首選就是放手澳門社團(tuán)的發(fā)展、繁衍，最終造成一個龐大的社團(tuán)群體。這樣，世界各大國要想染指這塊風(fēng)水寶地，很難找到能夠代理自己發(fā)揮足夠政治影響的政治力量，于是澳葡政府就可高枕無憂的統(tǒng)治到這塊寶地。殖民統(tǒng)治者的這種歷史心態(tài)，給澳門社團(tuán)的繁衍發(fā)展提供天然政治支持。此外，中國幫會歷史傳統(tǒng)在葡人治理澳門的歷史中并沒有消失。反而成為華人與葡人“過招”的重要組織依靠。這樣，形形色色的社團(tuán)存在，使生存在葡人統(tǒng)治下的華人通過集體的力量來維護(hù)自己的權(quán)益，而葡人在治理澳門的過程中也逐步形成與這些社團(tuán)打交道而來治理澳門的傳統(tǒng)，避免了直接與華人打交道給殖民政府帶來很多地麻煩。這樣一種歷史格局的形成，也催生了澳門龐大的“社團(tuán)叢林”的形成。

2.政治原因。為了低成本、便捷管理澳門，澳葡政府通過放任社團(tuán)的發(fā)展，造成澳門各種社會力量高度分化，一個社團(tuán)很難發(fā)展起數(shù)萬人的規(guī)模來，能有數(shù)千上萬人的社團(tuán)，那已經(jīng)是澳門社團(tuán)的“藍(lán)鯨”了。不同的社團(tuán)有不同的利益訴求，社團(tuán)之間很難大規(guī)模聯(lián)合起來。這樣，葡人很容易解決了華人與澳葡政府的大規(guī)模沖突問題，有效地保證了澳門政治的穩(wěn)定。這種治理思維和實(shí)際社會組織架構(gòu)，使得很難在大范圍內(nèi)形成與澳葡政府對抗的社會力量，而且名目繁多的社團(tuán)也很難大規(guī)模聯(lián)合起來，即使要進(jìn)行聯(lián)合，澳葡政府也很容易分化這種聯(lián)合。所以，葡人出于政治統(tǒng)治方便易行的考慮，使澳門的社團(tuán)得以成長壯大，最終形成澳門獨(dú)具特色的社團(tuán)政治。這種政治是發(fā)展協(xié)商民主的天然土壤，也是構(gòu)筑和諧政治的重要先決條件。所以，我們縱覽澳門400多年的歷史，華人與葡人有沖突，但始終沒有發(fā)生世界上其他殖民地那樣的政治革命。筆者認(rèn)為，社團(tuán)政治是造成這一歷史結(jié)局的重要因素之一。

3.經(jīng)濟(jì)原因。社團(tuán)政治不同于政黨政治之處在于，政黨政治是政治領(lǐng)域的“奢侈”消費(fèi)品，推行政黨政治需要雄厚的財力支持，現(xiàn)代的政黨就是一個吃錢的“權(quán)力怪獸”。所以對于澳葡政府來說，彈丸之地、財力不足，何談消費(fèi)政治奢侈品——政黨政治？社團(tuán)政治就成為首選的政治模式。因為，社團(tuán)政治的特殊優(yōu)勢在于其運(yùn)行成本低，社團(tuán)的運(yùn)行成本大多被民間“消費(fèi)”。對于那些數(shù)量有限的官方社團(tuán)，政府承擔(dān)的運(yùn)行成本與實(shí)行政黨政治比較而言，很少或可忽略不計。但政黨一旦運(yùn)行起來，不但要吃掉大量民間的財富，政府公共財政也是其吞噬的絕佳對象。所以澳葡政府在澳門選擇社團(tuán)政治治理澳門有其深刻的政治經(jīng)濟(jì)算術(shù)成分。此外，通過選擇社團(tuán)政治來治理澳門，澳葡政府獲得了最大的收益，政治的運(yùn)行成本“大頭”被民間承擔(dān)，殖民當(dāng)局只承擔(dān)了最低限度的政治成本，這種選擇造就了澳葡時代的澳門政治治理的獨(dú)特模式——“超大社會的存在和小政府共存”的這樣一種理想的政治模式。

二、澳門社團(tuán)政治的現(xiàn)狀及存在的問題

1.澳門社團(tuán)政治的現(xiàn)狀。澳門的社團(tuán)種類繁多，簡直是一個活生生的社團(tuán)博物館。這些社團(tuán)功能各異，在澳門社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮著各自的功用。特別是在澳門回歸以來，社團(tuán)在政治生活中的地位越來越高，不少社團(tuán)的成員出任政府官員、擔(dān)任議員等，社團(tuán)在澳門社會生活中的影響力與日俱增。特別是在涉及諸多民生問題方面，社團(tuán)的存在一方面自己解決了不少民生問題，另一方面代表社團(tuán)成員與政府交涉，通過影響政府決策來保護(hù)成員的訴求，這就大大的提高了澳門特區(qū)執(zhí)政為民的驅(qū)動力。此外，社團(tuán)政治也是保證目前澳門政治穩(wěn)定的重要政治基石。但澳門回歸以來，特別是最近5年來，受香港政黨政治的“毒化”，澳門一些社團(tuán)的“攻擊性”越來越突出，社團(tuán)之間的“非正?！备偁庩P(guān)系日益明顯。特別是一些年輕人占主體的社團(tuán)，很容易受到香港有關(guān)政黨的影響而做出一些對澳門穩(wěn)定發(fā)展、持久繁榮不利的舉動。這種苗頭的出現(xiàn)，對澳門的社團(tuán)政治造成嚴(yán)峻的考驗和挑戰(zhàn)。

2.澳門社團(tuán)政治存在的問題。第一，澳門政府對龐大的社團(tuán)的管理有待進(jìn)一步提高。對于澳門社團(tuán)總數(shù)目的確切數(shù)字，筆者花了很大的功夫去求證，但還是無功而返。原因在于不同途徑所獲取的數(shù)據(jù)有較大的差距，就此點(diǎn)而言，說明我們特區(qū)政府對社團(tuán)的管理存在漏洞，造成不少社團(tuán)運(yùn)行多年還沒有納入政府的管理視野，這給社會治理留下不少隱患。此外政府職能部門對龐大社團(tuán)的日常管理、引導(dǎo)也存在不少問題，這就造成一些社團(tuán)稍微受到香港那邊的蠱惑就上街游行或聚眾示威，擾亂澳門社會的寧靜。究其原因，這些問題的存在，不是澳門社團(tuán)多造成的，而是由于澳門政府的職能部門對社團(tuán)的管理能力有限。筆者建議澳門政府可以借鑒中國內(nèi)地的統(tǒng)戰(zhàn)模式，構(gòu)建澳門自己的強(qiáng)有力的社團(tuán)管理模式，為澳門未來的持久繁榮打下一個良好的管理制度基礎(chǔ)。第二，澳門社團(tuán)自身發(fā)展過程中，有待完善自我規(guī)范制度。澳門社團(tuán)發(fā)展過程中，由于缺乏來自政府的指導(dǎo)、引導(dǎo)，不少社團(tuán)低水準(zhǔn)設(shè)立、低水準(zhǔn)運(yùn)行，內(nèi)部缺乏規(guī)范的社團(tuán)管理制度的社團(tuán)不在少數(shù)。這些問題的存在，嚴(yán)重制約澳門社團(tuán)的整體發(fā)展和參與社會治理的水準(zhǔn)。有些缺乏內(nèi)部規(guī)則約束的社團(tuán)在一些特殊情況下很可能步入與澳門社會發(fā)展背道而馳的境地。所以政府有限度的介入社團(tuán)的建設(shè)還是很有必要，特定情況下，政府的職能部門應(yīng)該能夠給社團(tuán)的規(guī)范化發(fā)展提供必要的幫助。第三，社團(tuán)之間的相互溝通、學(xué)習(xí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。澳門社團(tuán)繁多，但社團(tuán)間有效的溝通渠道十分有限，有些社團(tuán)甚至患有“自閉癥”。這種自我封閉的狀況的出現(xiàn)除了社團(tuán)自身的原因之外，很可能與政府對社團(tuán)的管理模式有關(guān)系。為此，筆者設(shè)想，如果政府能夠給澳門全體社團(tuán)之間的交流提供一個公共平臺，讓所有的社團(tuán)都可以在這個場所交流活動，在這個平臺上表達(dá)自己的訴求、愿望，以及對政府的態(tài)度。而媒體通過這個場所集中全面獲取社團(tuán)的動態(tài)并進(jìn)一步進(jìn)行報道，這樣是否可以避免社團(tuán)大量上街游行而給公共事務(wù)造成大量麻煩？目前，社團(tuán)之間交流不暢，社團(tuán)的活動往往是社團(tuán)負(fù)責(zé)人決定后帶領(lǐng)成員上街游行之類的訴求表達(dá)。如果全澳門社團(tuán)之間有一個良好的交流、溝通，我想社團(tuán)在做出自己的決定的時候會更為理性。這對澳門的長治久安和興旺繁榮是有巨大的幫助的。

三、澳門社團(tuán)政治的未來發(fā)展的思考

1.加強(qiáng)社團(tuán)立法，規(guī)范社團(tuán)發(fā)展，保證澳門堅定不移的走社團(tuán)政治的道路。澳門作為人類歷史上一個典范的社團(tuán)社會，但政府在相關(guān)方面的立法卻顯不足。面向未來，筆者認(rèn)為澳門政府要立足于澳門基本法的基礎(chǔ)上，開展全面的社團(tuán)立法。首先、會同中央政府，適當(dāng)修改基本法，在基本法中把“澳門實(shí)施社團(tuán)政治治理”這一表述，作為澳門未來政治發(fā)展的基本制度定下來，避免澳門未來發(fā)展中誤入政黨制度的泥潭而不能自拔。其次、制定澳門的社團(tuán)憲章，規(guī)范社團(tuán)的設(shè)立、運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)格確立政府對社團(tuán)管理范圍。通過此法，保證澳門的社團(tuán)是獨(dú)立的部門法規(guī)范的范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，避免政府干預(yù)太多或忽視對社團(tuán)的管理。從目前來看，政府顯然忽視了對不少社團(tuán)的管理，立法應(yīng)該把政府的這個管理職能進(jìn)一步明確。

2.政府職能部門要提高社團(tuán)管理能力，以適應(yīng)社團(tuán)政治現(xiàn)代化的未來。對于澳門政府管理社團(tuán)的職能部門來說，在澳門回歸祖國以來，領(lǐng)導(dǎo)社團(tuán)在保持特別行政區(qū)穩(wěn)定發(fā)展方面，做出了巨大的貢獻(xiàn)。但面向未來，特別是橫琴特區(qū)的全面運(yùn)行在即，澳門經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生空前變化的未來。在筆者來看，特區(qū)職能部門有必要在這方面做好管理方案和相關(guān)的一些緊急預(yù)案。因為隨著澳門特別行政區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)大，澳門會遇到回歸以來最為沉重的外來政治勢力的干預(yù)，境外利益團(tuán)體為了保護(hù)自己在澳的利益，會設(shè)立新的社團(tuán)來維護(hù)自己的利益，或者通過對澳門現(xiàn)有一些社團(tuán)施加影響來維護(hù)自己的利益。在一些特殊情況下，他們甚至?xí)魟右恍┥鐖F(tuán)來與澳門特別行政區(qū)政府對抗，或者他們通過操控澳門的一些社團(tuán)來做一些有損我們國家或中央政府的事。如此等等的問題在澳門未來的發(fā)展中都會出現(xiàn)。為此做好澳門社團(tuán)面向未來的發(fā)展的行政管理規(guī)劃已經(jīng)成為澳門特別行政區(qū)政府相關(guān)職能部門必須面對的一個重大問題。

3.推動社團(tuán)的重組或聯(lián)合，提高社團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。澳門特別行政區(qū)社團(tuán)數(shù)目龐大，這給政府管理社團(tuán)帶來沉重的壓力，同時，數(shù)目繁多的社團(tuán)，造成不少社團(tuán)職能重復(fù)、重疊等問題，嚴(yán)重影響了社團(tuán)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響政府職能部門對之的監(jiān)管。某些方面甚至造成不必要的混亂，特別是在澳門回歸祖國以來，社團(tuán)發(fā)展速度空前加快，這體現(xiàn)了“澳人治澳、高度自治”政治原則在澳門的實(shí)現(xiàn)，但同時造成社團(tuán)發(fā)展的盲目性很大。社團(tuán)性質(zhì)、功能、定位等的重疊，造成對有限社會資源的重復(fù)浪費(fèi)而相近社團(tuán)之間的某些惡性競爭問題的出現(xiàn)則有悖澳門社會的和諧演化的傳統(tǒng)。這種狀況，一方面不利于澳門特區(qū)社團(tuán)政治的健康發(fā)展，另一方面也不利于社團(tuán)有效維護(hù)自己會員的利益和政治訴求。筆者認(rèn)為，澳門特別行政區(qū)政府的有關(guān)職能部門有必要制定一個科學(xué)的社團(tuán)發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)澳門社團(tuán)的發(fā)展。

4.改革政府職能，為社團(tuán)在澳門社會治理中發(fā)揮更大的效用讓路。在政府與社團(tuán)關(guān)系的定位方面，澳門前特首何厚鏵在《2008年澳門施政報告》中有一個科學(xué)的闡述：“特區(qū)政府要求各部門，更加合理地厘清政府與社團(tuán)之間的合作關(guān)系與分工邊界。凡是該由政府做的，政府將全力以赴；凡是民間可以做的更好的，主動交由民間承擔(dān)；凡有需要政府民間協(xié)力的，各方則合作聯(lián)動。政府將進(jìn)一步加強(qiáng)對社團(tuán)的支持和協(xié)助，同時，亦期望和鼓勵社團(tuán)與時并進(jìn)、提升素質(zhì)、優(yōu)化服務(wù)”。前特首的這一闡述對于澳門政府與社團(tuán)關(guān)系的界定顯然是準(zhǔn)確的，是一個高屋建瓴的政治見解。但實(shí)踐中，澳門政府執(zhí)行的還有諸多缺陷。據(jù)立法會議員陳明金先生的調(diào)研顯示，“澳門回歸以來，公務(wù)員隊伍快速膨脹，1999年是17 239人，到2010年9月，達(dá)到22 777人，這還不包括額外以‘包工合同’等聘請的人員，凈增幅超過32%。澳門有55萬人口，平均24位市民就有1名公務(wù)員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過許多國家和地區(qū)?！惫珓?wù)員隊伍的膨脹造成政府權(quán)力的擴(kuò)張，這無形中把社團(tuán)發(fā)展的空間給壓縮掉了，造成社團(tuán)發(fā)展不良。此外，政府的膨脹造成財政收入被大量消耗，2011年的政府預(yù)算消耗達(dá)到110億。為此，在澳門建立小政府、大社會的戰(zhàn)略推進(jìn)還需澳門特別行政區(qū)政府進(jìn)一步努力。

5.建立科學(xué)的社團(tuán)參政制度，提高社團(tuán)的參政議政能力。在澳門，社團(tuán)設(shè)立手續(xù)十分簡單，這是澳門社團(tuán)快速發(fā)展壯大的關(guān)鍵，也是市民結(jié)社權(quán)的得到保障的充分體現(xiàn)。但澳門社團(tuán)的參政議政渠道一直不暢通，這就造成社團(tuán)對政府公權(quán)的監(jiān)督力度一直不能有效地顯現(xiàn)出來。為此，面向未來，澳門特別行政區(qū)政府應(yīng)該把建立科學(xué)的社團(tuán)參政制度列入自己的施政日程，推動規(guī)范的社團(tuán)參政法律制度體系盡早確立。此外，政府職能部門和有關(guān)媒體應(yīng)該加大對市民的引導(dǎo)、宣傳力度，提高市民的參政意識和政治素質(zhì)，為社團(tuán)參政議政能力的提升培育“肥沃的社會土壤”。最后，在澳門的學(xué)校教育中，要加大社團(tuán)政治教育，激發(fā)廣大青少年的社團(tuán)政治熱情，推動澳門的社團(tuán)政治在未來的健康發(fā)展。目前，澳門社團(tuán)的中堅力量是50后、60后、70后、80后的人參與比較少，90后的人更少關(guān)注政治。這是澳門社團(tuán)發(fā)展中要關(guān)注的一個重要問題。所以，澳門特別行政區(qū)政府要立足未來，為澳門社團(tuán)政治的發(fā)展做戰(zhàn)略籌劃。

參考文獻(xiàn)：

[1] 婁勝華.澳門社團(tuán)法律制度分析：以政府與社團(tuán)關(guān)系為中心[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2006，（6）.

[2] 婁勝華.澳門現(xiàn)行社團(tuán)法律制度的結(jié)構(gòu)與特征分析[J].比較法研究，2006，（5）.

[3] 楊仁飛.澳門社團(tuán)發(fā)展——過去、現(xiàn)在展望[J].澳門研究，1999，（7）.

[4] 陳明金.公務(wù)員隊伍膨脹成為社會發(fā)展的包袱[J].澳門月刊，2011，（1）：12.

[責(zé)任編輯 仲 琪]