摘 要：隨著我國食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、食品安全需求的不斷提升和食品安全監(jiān)管力度的持續(xù)加大，《食品安全法》的部分內(nèi)容已能不完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，需要盡快予以修訂完善。多年的食品安全監(jiān)管實踐啟示我們，必須從我國現(xiàn)實國情出發(fā)，以科學的理念為指導來修訂《食品安全法》。

關鍵詞：風險治理；社會治理；責任治理；效能治理

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0265-02

《食品安全法》的頒布實施，對規(guī)范我國食品生產(chǎn)經(jīng)營活動、加強食品安全監(jiān)督管理、提高食品安全水平，發(fā)揮了重要的作用。隨著我國食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、食品安全需求的不斷提升和食品安全監(jiān)管力度的持續(xù)加大，《食品安全法》的部分內(nèi)容已不能完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，需要盡快予以修訂完善。多年的食品安全監(jiān)管實踐啟示我們，必須從我國現(xiàn)實國情出發(fā)，以科學的理念為指導來修訂《食品安全法》。

一、將風險治理理念貫徹到底

在食品安全治理理念中，風險治理理念為核心理念、第一理念，其他理念大都由風險治理理念所派生或所延伸。風險治理理念的提出對全球食品安全工作具有根本性、全局性和方向性的重大影響。20世紀90年代以來，一些危害人類生命健康的重大食品安全事件不斷發(fā)生，在應對這些重大事件中，國際社會逐步探索出了以科學為依據(jù)的食品安全管理方式，食品安全風險分析模式應運而生。

風險分析模式主要包括風險評估、風險管理與風險交流。我國《食品安全法》確立了食品安全風險監(jiān)測和食品安全風險評估制度。這標志著我國食品安全治理正逐步從結(jié)果治理向過程治理、從經(jīng)驗治理向科學治理、從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變。

風險是眾多管理科學面臨的主要問題。食品安全領域是充滿風險的領域。安全與風險對立統(tǒng)一、此消彼長。多年的監(jiān)管實踐表明，只有從安全與風險的對立統(tǒng)一中把握食品安全，才能準確地把握食品安全的真諦。當前，貫徹科學發(fā)展觀，應當進一步強化食品安全風險治理，將風險治理理念貫徹到底，以其統(tǒng)領食品安全工作的全局。

首先，應當將風險治理原則確定為食品安全治理的基本原則。所謂基本原則，是指貫穿于食品安全治理全過程和各方面的原則。風險遍布于食品生產(chǎn)經(jīng)營的全過程，有必要強化從農(nóng)田到餐桌食品生產(chǎn)經(jīng)營全程治理，尤其要強化源頭治理和過程控制；風險來源于社會的許多方面，有必要強化食品安全的社會治理；破解食品安全難題需要專業(yè)機構(gòu)、隊伍和人員，有必要強化食品安全專業(yè)治理；食品安全風險具有復雜性和隱蔽性，只有積極主動，才能及時有效發(fā)現(xiàn)問題，從而強化食品安全的能動治理。

其次，應當將分類治理制度確定為食品安全治理的基本制度。長期以來，在食品安全領域，往往基于業(yè)態(tài)、規(guī)模、產(chǎn)權等要素對食品企業(yè)進行分類。嚴格說來，這一分類并沒有抓住食品安全治理的本質(zhì)和精髓。食品安全與食品風險是相對應的概念。從絕對的意義上看，風險無處不在、無時不有；而從相對的意義上看，風險有輕有重、有緩有急。治理的基本策略是分類治理、分步實施。有必要從風險的角度對食品企業(yè)進行科學的分類、分級，政府可以根據(jù)風險程度確定食品安全監(jiān)管的重點、方式和頻次。這樣，不僅可以節(jié)約監(jiān)管資源，也可以提高監(jiān)管效能。

再次，應當進一步完善食品安全風險治理的具體制度。為實現(xiàn)全程治理，在新體制下，有必要明確農(nóng)業(yè)行政部門負責的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管部門負責的食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管的關系；為實現(xiàn)社會治理，有必要建立食品安全風險交流制度，鼓勵和支持監(jiān)管部門、評估機構(gòu)、食品企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、消費者等，按照科學、客觀、及時、公開的原則，開展食品安全風險交流；為實現(xiàn)能動治理，有必要建立食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況自查制度，以便及時發(fā)現(xiàn)解決風險；為實現(xiàn)專業(yè)治理，有必要建立食品企業(yè)管理人員職業(yè)資格制度，不斷提升食品安全管理人員的職業(yè)素養(yǎng)。

二、將社會治理理念發(fā)揚光大

《食品安全法》確立了食品安全社會治理理念。例如，食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，引導食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信自律，宣傳、普及食品安全知識；國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力；新聞媒體應當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違法行為進行輿論監(jiān)督；任何組織或者個人有權舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中的違法行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。這些制度有著豐富的發(fā)展內(nèi)涵和廣闊的拓展空間。

必須深刻地看到，將食品安全社會治理僅僅停留在治理理念的層次上既不充分、也不深刻。艱巨的任務是如何建立行之有效的制度機制，使食品安全社會共治得到真正落實。因此，必須堅持大社會安全觀，通過科學的制度機制安排協(xié)調(diào)好政府、部門、企業(yè)、行業(yè)、公眾、媒體等多方面的關系，充分調(diào)動社會各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成縱橫交錯、密切協(xié)作、職責清晰的食品安全治理網(wǎng)絡，共同保障食品安全。

首先，應當把社會治理作為食品安全治理的重要原則。作為治理原則和治理策略，社會治理在一定程度上反映著治理的視野和胸懷。當前，食品安全問題敏感、復雜、艱巨，公眾對于食品安全問題可謂關注度高、滿意度低，參與度高、容忍度低，期望值高、信賴值低。在此特殊歷史時期，加強食品安全社會治理，形成食品安全社會共治，有利于形成食品安全治理的命運共同體，群策群力破解食品安全難題。

其次，應當加快建立食品安全社會治理的基本格局。食品安全社會治理涉及眾多主體。在這些主體中，有的是權力持有者，有的是義務承擔者；有的是私利益追逐者，有的是公益維護者。應當精心組織、科學安排、積極引導、有序推進，加快構(gòu)建企業(yè)負責、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的食品安全社會治理大格局。

再次，應當加快建立食品安全社會治理的有效機制。例如，建立食品安全有獎舉報制度，鼓勵社會各界積極舉報食品安全違法犯罪行為；建立食品安全責任強制保險制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應當按照國家有關規(guī)定投保食品安全責任強制險，以保障消費者的切身利益；建立企業(yè)管理體系社會專業(yè)評價制度，鼓勵社會專業(yè)機構(gòu)開展食品安全管理體系評價。

三、將責任治理理念落實到位

食品安全法律關系的內(nèi)容是食品安全權利義務關系。為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，《食品安全法》規(guī)定了食品企業(yè)、監(jiān)管部門、地方政府、檢驗機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會團體等在食品安全方面的責任。隨著食品安全形勢的發(fā)展和治理力度的加大，食品安全責任體系需要進一步完善。

首先，應當強化食品安全權利義務關系的科學配置。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)義務的核心內(nèi)容是嚴格執(zhí)行食品安全法律標準，加強生產(chǎn)經(jīng)營管理，保證食品安全。食品生產(chǎn)經(jīng)營的最終目的在于滿足消費，食品消費的基本前提是食品必須安全。生產(chǎn)經(jīng)營安全的食品是食品企業(yè)對社會的基本義務，是食品企業(yè)得以存續(xù)與發(fā)展的基本條件。誠信自律是企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的第一原則。誠信自律可以彌補成文法律的缺陷。政府及其監(jiān)管部門責任的核心是嚴格依法履行監(jiān)管職責，最大限度地發(fā)現(xiàn)風險，最大限度地保證安全。社會專業(yè)服務機構(gòu)責任的核心是依法依約開展風險監(jiān)測、風險評估、安全認證、安全評價等。

其次，應當保障食品安全責任主體履行義務所需要的基本條件。從食品企業(yè)來看，企業(yè)應當擁有專職管理人員從事風險防控。有必要建立食品安全管理人員職業(yè)資格制度，以提升食品安全管理人員的職業(yè)素養(yǎng)。從政府及其監(jiān)管部門來看，有必要保障各級政府監(jiān)管部門履行職責所必需的基本條件。國務院有關部門應當制定食品安全監(jiān)管能力建設標準，明確各級人民政府食品安全監(jiān)管能力建設要求。縣級以上地方政府應當將食品安全監(jiān)管工作經(jīng)費納入同級政府財政預算。從社會專業(yè)機構(gòu)來看，檢驗機構(gòu)、鑒定機構(gòu)、監(jiān)測機構(gòu)、評估機構(gòu)、評價機構(gòu)等社會組織應當適應食品安全發(fā)展的需要，不斷提升技術支撐的能力和水平。

再次，應當明確食品安全責任主體不履行食品安全義務的法律責任，尤其要加大對故意違法違規(guī)行為的懲處力度。在充分利用行政手段、刑事手段的同時，更要充分利用民事手段，強化對檢驗機構(gòu)、鑒定機構(gòu)、監(jiān)測機構(gòu)、評估機構(gòu)、評價機構(gòu)出具虛假結(jié)論或者意見給企業(yè)或者消費者造成損失的制裁措施。

四、將效能治理理念擺上日程

食品安全治理的首要目標、根本目標是安全。但研究食品安全問題，不僅需要從政治的角度來駕馭，也需要從經(jīng)濟的角度來把握。除了安全的目標外，還必須考慮效能的目標，這是食品安全治理持續(xù)發(fā)展的重要前提。食品安全治理應當注重治理投入與治理產(chǎn)出的關系，努力以最小的投入獲得最大的效益。

影響食品安全治理效能的因素很多，有宏觀層面的問題、中觀層面的問題，也有微觀層面的問題。科學的監(jiān)管理念、監(jiān)管體制、監(jiān)管法制、監(jiān)管方式、監(jiān)管行為等，往往會產(chǎn)生積極的監(jiān)管效能，從而促進食品安全治理水平的提高。反之，則有可能阻礙食品安全治理水平。

首先，應當將食品安全效能治理作為食品安全治理的重要原則。實行食品安全風險治理的目的就是要最大限度地實現(xiàn)食品安全治理效能。食品安全監(jiān)管部門可以根據(jù)風險情況確定監(jiān)管的重點、方式和頻次等，進一步增強監(jiān)管工作的科學性、針對性和有效性。國家應當建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺，依法公布食品安全信息。地方各級人民政府應當整合食品安全檢驗資源、信息資源等，實現(xiàn)食品安全資源共享，實現(xiàn)內(nèi)涵式集約化發(fā)展。

其次，應當創(chuàng)新食品安全治理機制，以提升食品安全治理效能。機制，不僅包括作為事物運行的載體或者平臺，還包括事物運行的機理或者動力。機制的核心功能是整合資源，形成合力；落實責任，形成動力。比如，建立責任約談機制。對于在生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在安全隱患，未及時采取措施消除的食品企業(yè)，食品安全監(jiān)管部門可以對其法定代表人或者主要負責人進行責任約談。建立績效考核機制。各級人民政府對在食品安全工作中取得顯著成績的單位和個人，應當及時給予表彰獎勵。

再次，應當創(chuàng)新食品安全治理方式，以提升食品安全治理效能。當今世界，繼治理理念創(chuàng)新、治理體制創(chuàng)新、治理法制創(chuàng)新、治理機制創(chuàng)新后，治理方式創(chuàng)新已被擺上了重要位置。有必要總結(jié)國內(nèi)外有益經(jīng)驗，建立食品安全飛行檢查，對涉嫌違反法律規(guī)定，可能造成嚴重危害或者重大社會影響的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，上級食品安全監(jiān)管部門可以對其實施突擊性現(xiàn)場檢查；建立食品安全企業(yè)自查制度，由食品企業(yè)的法定代表人、主要負責人或者食品安全管理人員對食品安全法律法規(guī)和標準執(zhí)行情況進行自我檢查，從而實現(xiàn)自我約束、自我提高；建立食品安全社會評價制度，由食品企業(yè)定期聘請社會專業(yè)機構(gòu)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體系進行專業(yè)評價，食品企業(yè)應當將評價結(jié)果及時報監(jiān)督管理部門備案。在市場經(jīng)濟條件下，民事手段是第一手段，凡是能運用民事手段處理的問題應盡可能運用民事手段。

[責任編輯 杜 娟]