摘 要：城鄉(xiāng)二元制社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)民工的流動，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量留守兒童，他們的生存權(quán)、受保護權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)有不同程度的缺失和損害。以實現(xiàn)法律權(quán)利為基點，通過分析農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障的障礙與根源，提出對現(xiàn)有法律制度予以完善和細化的建議，以期構(gòu)建實操性強的保障機制，切實維護農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：留守兒童；受保護權(quán)；受教育權(quán)；參與權(quán)

中圖分類號：G61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0262-03

“留守兒童”并非一個法律上固有概念，學理上對其范圍界定并不統(tǒng)一。有人認為，留守兒童是“父母雙方或一方流動到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地并因此不能和父母雙方共同生活在一起的17周歲及以下的兒童”[1]；有人認為，留守兒童是“指被調(diào)查時由于父母雙方或一方每年在外務(wù)工時間累計達6個月及以上，而被留在農(nóng)村地區(qū)交由父母單方、祖輩、他人照顧或無人照顧的兒童”[2]。事實上，農(nóng)村留守兒童就是父母雙方或一方進城或到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)務(wù)工而被留在老家的未成年人。

由于不同學者的認識與計算方法不同，因而留守兒童的規(guī)模到底怎樣，沒有一致意見。而且這一群體范圍和數(shù)量變化大、變化快，父母雙方或一方在外務(wù)工時稱之為留守兒童，父母回家期間或長或短，接孩子到城里生活時間亦或長或短，這時就不能稱之為留守兒童或稱之為遷移或流動兒童。根據(jù)全國婦聯(lián)2008年2月發(fā)布的《全國留守兒童狀況研究報告》顯示，全國農(nóng)村留守兒童約有5 800萬人。“在一些勞動力輸出大省，農(nóng)村留守兒童占當?shù)貎和倲?shù)的18% — 20%?！盵3]有學者統(tǒng)計，“我國現(xiàn)有流動人口過1.3億，在安徽、河南、四川等一些地區(qū)留守兒童已經(jīng)達到當?shù)貎和?0%?！盵4]筆者所在的黑龍江省伊春市是一個有百萬人囗的城市，據(jù)統(tǒng)計“共有留守流動兒童7 230名，其中農(nóng)村2 422名、城鎮(zhèn)4 808名（鐵力市1 950名，嘉蔭縣472名）；父親外出打工的3 695名，母親外出打工的1594名，雙親均外出打工的1 941名；由隔代監(jiān)護的1 462名，其他親屬監(jiān)護的437名，獨自生活的16名，寄宿生189名，其余的為父或母單方監(jiān)護的?！雹龠@些兒童是中國兒童群體中的一員，自然享有兒童的一切權(quán)利，并且作為“留守”兒童，其特殊身份要求得到更多的關(guān)注與保護，而實際的情況卻不容樂觀。

一、留守兒童的權(quán)益現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行立法中，涉及兒童權(quán)利的有《憲法》、《民法通則》、《刑法》、《婚姻法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《未成年人保護法》、《婦女兒童權(quán)益保障法》、《母嬰保健法》和《收養(yǎng)法》等多部法律，聯(lián)合國1989通過了《兒童權(quán)利公約》，涵蓋所有人權(quán)范疇，保障兒童在經(jīng)濟、政治、文化和社會中生活中的各項權(quán)利，確立了“兒童最大利益”原則，我國是締約國之一。公約和國內(nèi)立法比較全面地總結(jié)和規(guī)定了兒童最根本的權(quán)利包括生存權(quán)（生命權(quán)和健康權(quán)）、受保護權(quán)（不危害自身發(fā)展、被保護和照料的權(quán)利）、發(fā)展權(quán)（發(fā)展體能和智能的權(quán)利）和參與權(quán)（參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利）。觀察我國留守兒童現(xiàn)狀，作為兒童中的特殊群體，這幾項核心權(quán)利都存在不同程度的缺失和受損情況。

（一）受保護不周

留守兒童受保護與照料主要來自于家庭，來自于監(jiān)護人?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定了監(jiān)護制度，對缺乏行為能力的人給予監(jiān)督和照顧，“目的是保護無民事行為能力人和限制民事行為能力人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定?！盵5]根據(jù)立法，未成年人的監(jiān)護人是未成年人的父母。而留守兒童的父母長年在外，相當長的時間不回家探望和履行其他義務(wù)，因此，“留守兒童的監(jiān)護就出現(xiàn)了四種情況，即隔代（祖輩）監(jiān)護、單親（父親或母親）監(jiān)護、上代（親戚或鄰居）監(jiān)護和同輩（哥哥姐姐或自我）監(jiān)護”[6]，其中，以單親監(jiān)護和隔代監(jiān)護最為常見。單親監(jiān)護是指父母一方外出務(wù)工而由另一方在家行使監(jiān)護職責的一種監(jiān)護方式。與我國男主外女主內(nèi)的社會傳統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，絕大部分單親監(jiān)護是母親在家行使監(jiān)護權(quán)。隔代監(jiān)護的祖父母、外祖父母一般年事已高，觀念陳舊，溺愛父母不在身邊的孫輩。無論是哪種監(jiān)護方式，監(jiān)護人忙于生計，通常沒有時間和精力去管理孩子，也沒有能力按照現(xiàn)代科學的標準引導(dǎo)孩子形成健康的生活方式，與孩子間心靈溝通與交流十分有限，存在只生不“養(yǎng)”的現(xiàn)象。

（二）生命權(quán)與健康權(quán)受損

監(jiān)護不力直接后果就是留守兒童的生命健康權(quán)缺乏保障。由于監(jiān)護人的忽視和力所不及，以及兒童行為能力的限制，對危險的事情缺乏理性的判斷和行動控制，容易形成一些安全隱患，做家務(wù)時受傷和做農(nóng)活時受傷的情況大量存在。一項調(diào)查表明，“獨自在家發(fā)生危險、偷跑出去玩耍發(fā)生危險和生病沒有及時治療導(dǎo)致病情嚴重都說明了留守兒童生命健康權(quán)存在危險?！盵7]

尤其應(yīng)該引起足夠重視的是留守兒童的心理健康問題。與父母長時間的分離，使留守兒童的安全感普遍降低、親情得不到滿足，一些留守兒童心理和情感的發(fā)展受到負面影響，容易形成情感冷漠、內(nèi)心封閉、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障礙。同時，農(nóng)村大量的監(jiān)護人文化水平很低，談不上用什么先進的教育理念來教育留守兒童，在處理孩子不聽話或與自己意見相左的問題時，通常習慣性地采取暴力方式，這往往會加劇兒童的逆反心理。沒有了正確的引導(dǎo)，留守兒童的人生觀、價值觀容易發(fā)生偏離。

（三）受教育權(quán)得不到保障

受教育權(quán)是兒童發(fā)展權(quán)中的核心內(nèi)容。留守兒童信息貧困、娛樂內(nèi)容貧乏、思想及個性發(fā)展受限，源頭是教育權(quán)受損，尤其是教育平等權(quán)受損嚴重。受教育平等權(quán)是指留守兒童依法享有國家、社會提供的平等的教育資源及均等教育機會的權(quán)利。留守兒童在農(nóng)村的教育環(huán)境無法同城市的同齡人相比，能獲取的教育資源非常有限，其教育公平權(quán)大大受損。學齡兒童全部得到適時的教育無法實現(xiàn)，“14周歲留守兒童的在校率僅為88%，他們甚至不能享受到真正的‘保底教育’?！盵8] 留守兒童成為失學兒童的主體，教育公平在城鄉(xiāng)之間完全不公平?！皳?jù)湖南省一份農(nóng)村留守兒童調(diào)查報告顯示，51.3%的留守學生認為學習無用，希望輟學?！盵9]

二、留守兒童權(quán)益保障的障礙與根源

（一）監(jiān)護制度不健全

我國民事立法中有關(guān)監(jiān)護的規(guī)定散見在《民法通則》、《婚姻法》和《未成年人保護法》等多部法律中，無系統(tǒng)化的規(guī)定。只是概括地規(guī)定了父母對子女有管教保護的權(quán)利義務(wù)，但對留守兒童父母長期在外產(chǎn)生的問題，沒有相應(yīng)的解決方案。監(jiān)護關(guān)系只有在原監(jiān)護人死亡、喪失監(jiān)護能力以及監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或侵害被監(jiān)護人合法權(quán)益的情況下才可以變更，但立法沒有說明監(jiān)護能力有無的判斷標準和不履行監(jiān)護職責的法定情形，因此，實踐中我們無法確認年老體弱多病的（外）祖父母有無監(jiān)護能力。立法雖然對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責規(guī)定了原則性的要求，但單獨一個人支撐家庭生活的監(jiān)護人是否盡到了監(jiān)護職責？立法既沒有規(guī)定誰是監(jiān)督主體，也沒有規(guī)定具體的監(jiān)督標準。侵犯被監(jiān)護兒童的責任僅限于賠償損失，沒有規(guī)定具體的懲戒措施，總體上看對監(jiān)護行為沒有一個有效的監(jiān)督機制和責任追究制，造成了農(nóng)村留守兒童監(jiān)護不力的現(xiàn)象。

（二）有關(guān)教育法律法規(guī)貫徹不力

《中華人民共和國憲法》對公民的受教育權(quán)作了明確的規(guī)定，《教育法》和《義務(wù)教育法》也分別規(guī)定了公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。尤其是2006年9月1日開始實施的新《義務(wù)教育法》，明確規(guī)定在全國農(nóng)村從2006年到2007年兩年時間內(nèi)要全部免除學費、雜費的義務(wù)教育，這是我國教育發(fā)展史上的一個重要里程碑。但是，對進城務(wù)工的農(nóng)民工子女而言，他們可能仍將難以改變留守狀態(tài)，因為這些法律規(guī)定包含許多倡導(dǎo)性原則和社會工作安排，缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范，被相當多的人看作是“軟法”[10]，即這類立法往往不能直接通過法院裁決或者由其他國家強制力量實施，而是需要不同的社會力量參與和配合才能得到落實，其實更容易落空，所以受到輕視，貫徹實施過程中落實不到位，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育不合格，完不成教育任務(wù)，沒有質(zhì)量，這是普遍存在的問題。

（三）自我意識、權(quán)利主體認知的缺失

兒童也是社會的一員，有充分的參與社會生活、自由實現(xiàn)自己愿望的權(quán)利，雖礙于行為能力的限制，一部分權(quán)利是由其法定代理人代為行使，但不能否認兒童是權(quán)利主體。在農(nóng)村，兒童的法律權(quán)利意識、自我存在的價值認識非常缺乏。參與權(quán)是《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定的一項核心權(quán)利，是指留守兒童有權(quán)自由、自愿地表達觀點進行決策或?qū)嵤┬袆?，以實現(xiàn)自身及其他兒童利益并確保其權(quán)利實現(xiàn)的權(quán)利。參與權(quán)也是《未成年保護法》修訂時新增的權(quán)利種類。而我國教育的實際情況是，傳統(tǒng)上的好孩子是“聽話”的孩子，兒童的自我意識與權(quán)利意識薄弱，尤其在農(nóng)村，參與權(quán)的了解不多，更不要談權(quán)利的實現(xiàn)了。

三、留守兒童權(quán)益保障的法律機制

（一）更新觀念是保障留守兒童法律權(quán)益的基礎(chǔ)

我國雖然有眾多關(guān)于兒童權(quán)利的立法內(nèi)容，但比較分散，且囿于“軟法”限制，對兒童的保護缺乏針對性，保護力度不夠。留守兒童是兒童特殊群體，不僅是被保護的對象，更是同等的保護對象。有很多學者建議通過立法來解決留守兒童權(quán)益問題[11]，筆者持不同看法。當權(quán)益保護出現(xiàn)問題，習慣從立法上找出癥結(jié)，這種觀念并不適合留守兒童。首先，留守兒童這一群體雖然龐大，但范圍不確定，處在經(jīng)常變化之中，而且，隨著中國城鄉(xiāng)二元制社會結(jié)構(gòu)逐漸的改變，這一群體的消失只是時間問題。其次，留守兒童是兒童中的特殊群體，但首先還是兒童，我國現(xiàn)行法律體系對未成年人的權(quán)利保護已經(jīng)有了較為完整的規(guī)定，讓留守兒童與普通孩子有同樣的法律地位、實現(xiàn)同樣的權(quán)利是我們追求的目標，無需再進行單獨的立法，且不談單獨立法一定程度上會導(dǎo)致司法適用的混亂，就是留守兒童本身，其脆弱與敏感的心也會有受到傷害。

（二）完善和健全監(jiān)護制度

很多地區(qū)解決監(jiān)護不力問題主要依賴奉獻精神，倡導(dǎo)成立留守兒童監(jiān)護站、教師指導(dǎo)留守兒童志愿隊，還有愛心媽媽、知心姐姐諸多等活動。這些措施通過呼吁社會力量的介入，雖短期內(nèi)有效果顯現(xiàn)，但難以持續(xù)，難以形成長期保護機制。只有法律，才是最有效途徑和最有力度的舉措。

現(xiàn)行法律體系中，《民法通則》、《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見》、《婚姻法》和《未成年人保護法》對監(jiān)護制度做出了基本規(guī)定，但這些規(guī)定的內(nèi)容要得以實現(xiàn)，需要操作中的具體規(guī)范，如監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人的，未成年人該如何保護自己的合法權(quán)益？父母不履行或不能很好履行監(jiān)護責任的，如何處理？未成年人如何實現(xiàn)救濟？這類問題在農(nóng)村留守兒童的案件當中是現(xiàn)實存在并且急需解決的，現(xiàn)有立法缺乏有效的適用性和執(zhí)行力，因此，建立內(nèi)容全面具體和易于操作的監(jiān)護工作規(guī)范勢在必行。

首先，明確和強化父母作為監(jiān)護人的責任。盡管在保護被監(jiān)護人的利益時，可以對被監(jiān)護人的財產(chǎn)進行處分，但從性質(zhì)上看，監(jiān)護更多的內(nèi)容是職責和義務(wù)。對于父母履行監(jiān)護職責不利的，應(yīng)由戶籍地民政部門進行教育，責令其改正。嚴重不合格的父母可以剝奪其監(jiān)護資格。在委托監(jiān)護管理中，要明確受委托監(jiān)護人的職責，落實留守兒童監(jiān)護主體，并落實其教育和管理責任，從法律上保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)益。

其次，應(yīng)當配合立法設(shè)立監(jiān)護人監(jiān)督制度。監(jiān)督人有權(quán)利和義務(wù)去了解、調(diào)查留守兒童的監(jiān)護人對孩子是否依法履行職責及有無侵害其合法權(quán)益的情況，發(fā)現(xiàn)不履行職責或履行職責中侵害孩子合法權(quán)益的，“監(jiān)督人應(yīng)當采取勸解、制止、教育、向有關(guān)部門報告和報案等措施，以便使孩子的權(quán)益能夠及時被關(guān)注和保護，避免留守兒童的權(quán)利被忽視或處于事實上無人監(jiān)護的狀態(tài)?！盵12]

監(jiān)督人的選任與責任必須有明確的規(guī)定，建議由民政部門牽頭，包括由司法行政、教育、衛(wèi)生、、勞動婦聯(lián)等機關(guān)和團體的人員組成監(jiān)督人隊伍。

最后，介入國家公權(quán)力，構(gòu)建國家監(jiān)護制度。在國家民政機關(guān)管理下設(shè)監(jiān)護機構(gòu)，代表國家行使監(jiān)護權(quán)。在現(xiàn)行體制下，可以考慮將政府的福利院或管理部門作為國家監(jiān)護機構(gòu)。

（三）確保受教育權(quán)的實現(xiàn)

受教育權(quán)是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利。留守兒童應(yīng)當享有受教育權(quán)并由國家保障實現(xiàn)該權(quán)利，這也是留守兒童享有其他發(fā)展權(quán)的前提和基礎(chǔ)。換言之，國家必須保證留守兒童享有接受文化教育的機會和獲得各項發(fā)展的權(quán)利。我國“十二五”規(guī)劃明確提出，要在2020年以前實現(xiàn)教育的現(xiàn)代化，并著重提出要實現(xiàn)更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育。龐大的留守兒童群體是考量和決定我國能否實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵人群。

1.加大對農(nóng)村義務(wù)教育投入，保障留守兒童擁有與城市兒童同樣的教育資源。現(xiàn)有的《義務(wù)教育法》雖然明確規(guī)定，在教育投入上“向農(nóng)村傾斜”、“均衡安排”，但這些詞匯的含義很模糊，操作中農(nóng)村留守兒童的教育投入并不能被充分關(guān)注，反而是照顧不足。改變這種狀況，實現(xiàn)對農(nóng)村義務(wù)教育的財政支持，各地方要根據(jù)財力，細化《義務(wù)教育法》的規(guī)定，明確各級政府對教育投入比例、拔款方式和時間以及不能完成投入的責任，細化規(guī)則報上一級政府備案，作為考核和監(jiān)督依據(jù)。

2.加強農(nóng)村教師培訓力度，提高留守兒童師資水平?！读x務(wù)教育法》規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)工作，這僅僅是一條政策性指引。僅靠教育熱情與無私奉獻，不能真正提升教學質(zhì)量。政府應(yīng)當完善教師培訓與引進城市教師制度，也可以參考城市內(nèi)同類教師跨學校流動的做法，讓農(nóng)村留守兒童真正享受到優(yōu)質(zhì)的教學資源。

3.逐步打破城鄉(xiāng)戶籍的二元格局，破解留守兒童升學困境。很多地方在推廣城市化過程中，將學校進城作為施政目標，不僅撤并高中進城，初中也進入縣城，“鄉(xiāng)村學校正靜悄悄地走向集體消亡”[13]。留守兒童上中學已經(jīng)越來越難，即使順利完成義務(wù)教育，年齡大約是15周歲，尚未達到最低的法定勞動年齡。孩子們希望進入中等或高等職業(yè)學校學習，但家庭難以承擔沉重的經(jīng)濟壓力；想考入高中卻面臨成績普通，高額的擇校費用和學校數(shù)量不足的問題。留守兒童通常很難就讀全日制高中，繼而失去參加高考并升入大學的可能。給留守兒童一個平等的戶籍身份，為真正實現(xiàn)惠及全民的公平教育創(chuàng)造前提條件。

（四）完善兒童參與權(quán)立法

我國的兒童參與權(quán)立法內(nèi)容散見于《民法通則》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》等多部法律中，沒有系統(tǒng)規(guī)定。長期以來，由于中國傳統(tǒng)的家長式教育，兒童參與權(quán)更沒有得到學界和社會的重視。城市兒童通過社團組織、兒童論壇以及人大代表、政協(xié)委員與青少年“面對面”活動，已經(jīng)開始參與社會經(jīng)濟、政治活動。2006年，11名未成年學生首次參與了地方立法審議。① 而反觀留守兒童，則普遍沒有樹立起參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利意識，其教育大多數(shù)還停留在吃飽、上學的最低層次，參與權(quán)不被了解也極難實現(xiàn)。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》既然已被中國批準、生效，意味著該公約已被納入國內(nèi)法體系。我們應(yīng)該在其原則指導(dǎo)下，在充分考慮到兒童行為能力的前提下，保障兒童對影響他們的任何事項發(fā)表意見的權(quán)利，全面系統(tǒng)地完善現(xiàn)有參與權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定。

農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護是全社會的責任，法律不僅要確認和保護留守兒童擁有兒童應(yīng)當有的權(quán)利，更要在遵守兒童最大利益原則下，監(jiān)督和督促全社會貫徹落實，踐行國家和政府的義務(wù)，切實保障留守兒童權(quán)益的實現(xiàn)。

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[責任編輯 杜 娟]