摘 要：社區(qū)治理是社會管理的基礎(chǔ)和突破口。在國家宏觀的社會變革背景下，城市社區(qū)治理必須從政府主導(dǎo)向社區(qū)參與轉(zhuǎn)型。社區(qū)參與對整合社會資源，形成治理合力，加快城市社區(qū)建設(shè)具有重要效能。

關(guān)鍵詞：社會管理創(chuàng)新；城市社區(qū)建設(shè)；社區(qū)參與

中圖分類號：D63-39 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0229-02

社區(qū)是城市社會管理實踐的一個微觀場域。隨著全球化、現(xiàn)代化和城市化進程加快，社區(qū)治理的重要性更加凸顯。黨的十六屆四中全會提出“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、民眾參與的社會管理新格局”，明確了社會管理不只限于政府主體，還包括社會組織、公民個人等多元主體的合作共治。與這一社會變革相適應(yīng)，城市社區(qū)治理模式亟須向社區(qū)參與導(dǎo)向轉(zhuǎn)型。社區(qū)參與，指“社區(qū)居民、社會組織自愿參加社區(qū)活動和社區(qū)事務(wù)的管理、決策和運作的過程”[1]，是整合社會資源，形成治理合力，加快城市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)源性動力。

一、城市社區(qū)參與的實踐功能

（一）拓展居民間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，培育社會信任

城市社區(qū)是以地域為基礎(chǔ)形成的社會生活共同體。然而，現(xiàn)代社會的深入轉(zhuǎn)型使社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出人際關(guān)系疏遠、淡漠和社區(qū)自組織發(fā)展不足等特點。社區(qū)參與可以拓展社區(qū)成員間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增進彼此了解，培養(yǎng)社會信任。

其一，在社區(qū)參與的過程中，原本處于原子化狀態(tài)的個人相互聯(lián)結(jié)形成各種社會關(guān)系，人們?nèi)菀桩a(chǎn)生互動和情感認同，形成較強的責(zé)任意識，提高社區(qū)自治能力，從而有效解決集體行動困境、合理分配公共資源，協(xié)調(diào)鄰里人際關(guān)系，擴展居民的公共生活空間，并促進社區(qū)自組織發(fā)展。而且，這種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員的信任關(guān)系可以通過中間人擴展至整個社區(qū)，乃至整個社會。

其二，居民在參與各種社區(qū)志愿活動中，能夠提升自己和受助者雙方的公德意識和社會責(zé)任感。久而久之，小范圍之間的救助行為會進一步向整個社區(qū)和全社會擴散。這種公共道德精神是形成社會信任不可或缺的道德源泉和人格基礎(chǔ)。

其三，通過社區(qū)參與，社區(qū)居民與居委會進行良好的溝通和互動，表達和實現(xiàn)合理利益訴求。這種互惠合作的搭檔關(guān)系，能夠促進公眾對居委會的信任。

（二）實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的合理生產(chǎn)和分配，提升民生福祉

社區(qū)公共產(chǎn)品的供給和分配有賴于政府與各利益相關(guān)者的共同參與，而社區(qū)組織和居民的參與對于實施的合理性至關(guān)重要，直接影響到民生福祉。一是社區(qū)居民是公共產(chǎn)品的最終消費者，可以及時、準確地向相關(guān)供應(yīng)者反映自身需求，有效銜接需求—供應(yīng)鏈；二是社區(qū)居民通過志愿參與的服務(wù)覆蓋了社區(qū)安全、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、慈善等各個方面，是公共產(chǎn)品不可或缺的組成部分；三是社區(qū)組織能夠整合社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的資源，將分散化的參與意愿與資源有效整合，提升資源利用率；四是社區(qū)組織具有獨特的優(yōu)勢，能夠有效彌補政府與市場在公共產(chǎn)品供給中的雙重失靈。

（三）完善基層民主，實現(xiàn)多元利益訴求

社區(qū)參與是公眾表述自身需求、滿足多元化利益的機制和平臺?，F(xiàn)代社會民眾的需求日益多元，包括物質(zhì)生活質(zhì)量、精神文化和自我實現(xiàn)等方面。在社區(qū)參與的框架下，通過多元主體之間的互動與協(xié)商，人們只需付出很低代價就能解決問題、擺脫困境、滿足自身需求，必定大大增強制度化維權(quán)和參與的意識。一旦民眾的利益訴求得到滿足，就會進而增強社區(qū)歸屬感和認同感，甚至衍生出更廣闊、更抽象的社會公平感和安全感，更樂意參與公共事務(wù)。因此，不但社區(qū)內(nèi)務(wù)和利益沖突可以在社區(qū)層次加以解決，國家和社會管理事務(wù)也可以在此付諸討論，由此擴大基層民主，實現(xiàn)社會有序穩(wěn)定。

二、中國城市社區(qū)參與存在不足

社區(qū)參與總體上推進了中國城市社區(qū)治理的進程，但參與的現(xiàn)狀并不如政策設(shè)計時預(yù)期的那樣樂觀，也并未實現(xiàn)學(xué)界理論研究所期待的目標。

（一） 參與主體分布不平衡，總體參與率也較低

調(diào)查顯示，當前社區(qū)活動的參與群體主要為離退休人員、中小學(xué)生和低保居民。而占社區(qū)成員主體的中青年，因忙于工作生活，鮮少主動參與社區(qū)活動[2]，導(dǎo)致居民總體社區(qū)參與率偏低。

（二）參與領(lǐng)域不平衡，參與層次較低

在當前政府行政主導(dǎo)的社區(qū)治理模式下，社區(qū)參與局限于非政治性參與，如環(huán)保衛(wèi)生、文體娛樂等目標層級較低的活動，很少參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督?！凹词箙⑴c居民代表選舉和民主決策活動，也大多流于形式，權(quán)力集中于居委會和少數(shù)幾個社區(qū)積極分子手里，社區(qū)參與呈現(xiàn)表層化、形式化、工具化?！盵3]

（三）被動式參與為主，參與渠道單一

事實上，“中國的社區(qū)建設(shè)主要由街道和居委會等權(quán)利精英來宣傳和推動，社區(qū)事務(wù)也主要是由社區(qū)管理機構(gòu)來解決?！盵4]社區(qū)居民自主參與的意識不強，相當大一部分是在社區(qū)管理機構(gòu)的行政指令下才會參與社會事務(wù)，顯然不利于社區(qū)參與的發(fā)展。此外，居民很少以個人、正式組織成員等身份參與到社區(qū)發(fā)展中，大多通過參加志愿者組織來參與各種社區(qū)活動。

追根究底，社區(qū)參與不足的主要原因歸結(jié)為幾點：一是社區(qū)建設(shè)中的行政化趨向和現(xiàn)行社區(qū)管理體制抑制了居民社區(qū)參與的熱情。政府是社區(qū)建設(shè)與服務(wù)的主要推動者、提供者，社區(qū)居民在一味被動的接受服務(wù)過程中，極易將社區(qū)事務(wù)視為行政事務(wù)而袖手旁觀。而在現(xiàn)有的社區(qū)管理體制下，居委會實際成為“國家行政鏈條的末梢”，承擔了繁重的行政事務(wù)而未盡其能，難以滿足居民的個性化和多元化需求，直接挫傷其參與社區(qū)事務(wù)的積極性。二是社區(qū)居民與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)薄弱，缺乏對社區(qū)的歸屬感。利益是人們行為的根本動力。居民與社區(qū)利益的關(guān)聯(lián)越是緊密，參與的意愿就越強烈，反之，就越低。在舊有單位體制的影響下，多數(shù)居民“單位意識”很強，而缺乏“社區(qū)意識”，認為“城市居民的社會資源主要在社區(qū)外的組織中獲得，社區(qū)只是其休息之地而非主要活動場所”[5]；社區(qū)成員的需求不能有效從社區(qū)服務(wù)中得到滿足，則難以建立對社區(qū)較強的歸屬感和依賴感。相應(yīng)地，居民的參與度就較低。三是社區(qū)參與機制不健全，社區(qū)工作方法單一。雖然很多社區(qū)管理機構(gòu)對居民的社區(qū)參予以了重視，但參與機制還不完善，影響了居民參與：居委會的工作方式較為封閉，透明性和民主氛圍不足；缺乏社區(qū)參與的操作性、規(guī)范性和程序性，使社區(qū)參與渠道不暢；社區(qū)工作者缺乏專業(yè)性，工作內(nèi)容與方法陳舊、單一，使得后者普遍產(chǎn)生疏離感，難以融入到社區(qū)生活和社區(qū)事務(wù)中。

三、城市社區(qū)參與的實現(xiàn)理路

基于前述分析，要在城市社區(qū)建設(shè)中擴大公眾的有序參與，有效發(fā)揮社區(qū)參與的功能，應(yīng)注重采取以下幾項措施。

（一）增強社區(qū)成員的社區(qū)意識，充分調(diào)動社區(qū)參與的積極性

強烈的社區(qū)意識是實現(xiàn)社區(qū)參與的思想基礎(chǔ)。培育居民的社區(qū)意識，社區(qū)管理者要重視滿足社區(qū)居民的共同需求和共同利益，重點解決好群眾的實際需求和普遍關(guān)心的熱點、難點問題，培養(yǎng)起“社區(qū)即家”的歸屬感；開展形式多樣的宣傳教育，使人們真正了解社區(qū)建設(shè)狀況和活動內(nèi)容，充分意識到社區(qū)參與是實現(xiàn)其利益需求的有效途徑，促使居民理解和關(guān)愛社區(qū)，積極參與社區(qū)建設(shè)活動；組織開展多種參與技能訓(xùn)練，增強居民制度化參與社區(qū)事務(wù)的素質(zhì)和能力，充分發(fā)揮社區(qū)精英參與的示范與帶動作用。

（二）培育和完善社區(qū)組織，擴展社區(qū)參與的渠道

一是應(yīng)積極培育和發(fā)展多樣化的社區(qū)非營利組織，擴展社區(qū)參與的廣度和深度，搭建社區(qū)居民多元利益訴求的參與平臺，有效彌補居委會在“居民自我組織與服務(wù)、整合社會信息與資源、調(diào)解社會糾紛、綜合治理社區(qū)環(huán)境、維護公共設(shè)施等群眾自治組織功能方面的欠缺”。因此，政府應(yīng)在社區(qū)非營利組織的準入門檻、稅收、管理費等方面提供良好的資源與政策支持，為其創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，更好地為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時強化對社區(qū)非營利組織運行的規(guī)范化、程序化的監(jiān)管，確保其服務(wù)質(zhì)量和效能，使其成為居民參與的良好載體。二是建立和完善社區(qū)參與機制和渠道，促進居民參與持續(xù)發(fā)展。完善相關(guān)法規(guī)制度，保障居民參與的各種權(quán)利；建立社區(qū)參與的激勵機制，比如，確定參與者可以優(yōu)先享有社區(qū)服務(wù)的權(quán)利等，激發(fā)居民廣泛、持續(xù)參與的熱情。

（三）創(chuàng)新社區(qū)管理體制，增強居委會的自治職能

一是創(chuàng)新社會管理體制?；鶎诱鞔_與居委會的關(guān)系，轉(zhuǎn)變自身職能，對居委會進行宏觀的指導(dǎo)、調(diào)控和監(jiān)督，合理整合和配置社區(qū)資源，確保其有效利用；向居委會合理贈權(quán)，使其能夠為本社區(qū)“量體裁衣”，自主制定有關(guān)社區(qū)服務(wù)、管理、運行等規(guī)章，強化社區(qū)居委會的自治職能，為居民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。二是增進社區(qū)民主。優(yōu)化居委會的自組織功能，增強居民的參與意愿和政治參與度；注重社區(qū)事務(wù)的民主決策與民主管理，通過議事會、聽證會、論壇等多種渠道擴大社區(qū)參與，同時，加強監(jiān)督問責(zé)和回應(yīng)機制建設(shè)，推進社區(qū)參與的良性發(fā)展。三是加強社區(qū)人才隊伍建設(shè)。對現(xiàn)有社區(qū)工作者進行全覆蓋培訓(xùn)，提升其專業(yè)素質(zhì)，并有計劃引進一批社會工作專業(yè)的大學(xué)生，使社區(qū)服務(wù)走向?qū)I(yè)化，吸引居民參與社區(qū)事務(wù)。

值得注意的是，社區(qū)參與模式并不意味著將政府排除在社區(qū)治理之外，相反，更應(yīng)該重視發(fā)揮政府的效能，尤其是在提供基本保障和培育社會力量方面，政府依然無法被市場和社會所取代。在這一前提下，充分發(fā)揮社會自我組織、自我管理、自我服務(wù)的自治功能，達到社區(qū)“善治”，實現(xiàn)社會和諧，這應(yīng)是社會管理創(chuàng)新的題中應(yīng)有之義。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]