摘 要：以相關(guān)理論為依據(jù)，比較世界發(fā)達(dá)國家的撥款模式與我國現(xiàn)行撥款模式，提出我國高校財(cái)政撥款應(yīng)以“公平、效率”為原則，構(gòu)建“基本撥款加專項(xiàng)撥款”的模式。簡(jiǎn)要介紹美國和英國兩個(gè)國家的高校財(cái)政撥款模式，以給我國借鑒。

關(guān)鍵詞：高等教育；撥款模式；撥款種類

中圖分類號(hào)：G475 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）29-0122-02

一、美國高校財(cái)政撥款模式

自美國建國以來，在社會(huì)和教育的價(jià)值觀念與教育投資的影響下逐漸造就了當(dāng)今美國的公立教育體系，由于這種價(jià)值觀念和教育投資的存在引發(fā)了美國關(guān)于教育改革和發(fā)展的眾多問題和機(jī)遇。美國聯(lián)邦憲法規(guī)定“教育是美國各州的保留權(quán)利”，州政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理和使用具有直接而又具體的職責(zé)和權(quán)利。這種聯(lián)邦政府和州政府分權(quán)管理的制度使高校撥款模式體現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，可以說，美國沒有兩個(gè)州采用的撥款摸式是相同的。美國高校財(cái)政撥款模式大致包括增量撥款模式、公式撥款加合同撥款模式和績(jī)效撥款模式。

（一）增量撥款模式

“增量撥款”模式也就是“基數(shù)加發(fā)展”的模式。這種撥款模式有一個(gè)假定條件，即各高校上一年度所從事的教學(xué)、科研等活動(dòng)以及由此發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用分配和支出都是合理的并帶來了相應(yīng)的收益。結(jié)合各州高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀以及政府的財(cái)政狀況，根據(jù)各高校規(guī)模擴(kuò)大的部分（如學(xué)生人數(shù)的增加、新學(xué)科專業(yè)的成立以及新科研中心、科研項(xiàng)目的增設(shè)等）制定財(cái)政撥款的增長系數(shù)，并以增長系數(shù)來確定下一年度高校財(cái)政撥款額度。

（二）公式撥款加合同撥款模式

“公式撥款加合同撥款”模式中公式撥款是建立在對(duì)高校成本行為科學(xué)分析的基礎(chǔ)之上的，從本質(zhì)上說，公式法是對(duì)零基預(yù)算法的一個(gè)改變。首先，政府有關(guān)部門或負(fù)責(zé)撥款的機(jī)構(gòu)通過對(duì)高校的各種成本行為分析之后，確定出高校各項(xiàng)成本行為的撥款公式。其次，政府與高校進(jìn)行協(xié)商，征得各校同意之后，按照公式算出的撥款數(shù)額向高校撥款。合同撥款是對(duì)高校公式撥款的補(bǔ)充，一般都采用投標(biāo)—招標(biāo)的方式，主要用于科研經(jīng)費(fèi)撥款和高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付，通過在合同中明確經(jīng)費(fèi)使用方式和預(yù)期要達(dá)到的目標(biāo)等條款來保證撥款經(jīng)費(fèi)使用的質(zhì)量和效率。

（三）績(jī)效撥款模式

“績(jī)效撥款”模式主要是通過高?？?jī)效指標(biāo)和權(quán)重的確定，對(duì)各高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)高校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥付。美國各州績(jī)效指標(biāo)大致相同主要包括以下3個(gè)方面。

1.教學(xué)及學(xué)生指標(biāo)。主要包括生師比、學(xué)生成績(jī)、學(xué)生課程完成情況、學(xué)生就業(yè)率、學(xué)生獲得學(xué)位的年限等指標(biāo)。

2.科研指標(biāo)。主要包括科研項(xiàng)目數(shù)量及完成率、科研成果、科研經(jīng)費(fèi)額度等指標(biāo)。

3.財(cái)務(wù)及資源管理指標(biāo)。主要包括行政人員比例、校園生活質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與利用等指標(biāo)。

二、英國高校財(cái)政撥款模式

綜觀世界各國的高校財(cái)政撥款模式，英國的高校財(cái)政撥款是最具有特色的模式之一，在近百年的英國高等教育發(fā)展過程中，政府一直通過基金制即成立中介機(jī)構(gòu)來行使對(duì)高校的撥款，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)各項(xiàng)職能，來尋求高校發(fā)展與國家需要之間的平衡。這種中介機(jī)構(gòu)撥款的歷史經(jīng)驗(yàn)不僅為英國帶來教育事業(yè)的發(fā)展，而且也引起了世界上許多國家的關(guān)注。目前，英國高校財(cái)政撥款采用“教學(xué)撥款加科研撥款”模式，所以高校撥款主要由教學(xué)撥款和科研撥款兩部分組成。

（一）教學(xué)撥款

英國高校教學(xué)撥款主要由高等教育基金委員會(huì)撥付，主要是為了滿足高校日常運(yùn)行成本，采用“核心撥款加邊際撥款”方法，這種方法帶有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性。核心撥款以高校學(xué)生人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，如果該年度學(xué)生人數(shù)不變，那么學(xué)校獲得的撥款額與上一年度相同，如果該年度學(xué)生人數(shù)增加了，那么學(xué)校將得到學(xué)生人數(shù)增加部分的財(cái)政撥款，這就是邊際撥款。

（二）科研撥款

英國高校科研撥款主要是通過雙重科研撥款方式進(jìn)行。在雙重科研方式下將政府的科研撥款分為經(jīng)常性撥款和項(xiàng)目撥款兩大部分。前者主要由高等教育基金會(huì)負(fù)責(zé)，包括科研質(zhì)量撥款、科研發(fā)展撥款和科研合同附加撥款。后者主要是研究基金會(huì)對(duì)高校科研的資助，也包括了3個(gè)方面：科研項(xiàng)目撥款、研究生學(xué)額資助與獎(jiǎng)學(xué)金資助和向各高校提供中心科研設(shè)施以及向國際研究機(jī)構(gòu)繳納有關(guān)會(huì)費(fèi)等。

通過上述介紹可以看出，美國和英國這兩個(gè)國家的高校財(cái)政撥款模式中都涉及到了多個(gè)指標(biāo)。美國“公式撥款加合同撥款”模式中的公式撥款最多的有12個(gè)政策參數(shù)或因子，并且“績(jī)效撥款”模式中也涉及到了很多的指標(biāo)，有利于高校的快速發(fā)展；英國“教學(xué)撥款加科研撥款”模式，將教學(xué)撥款和科研撥款分開撥付，并根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和公式對(duì)這兩個(gè)部分分別進(jìn)行撥款，不僅有利于提高高校的教學(xué)水平也能很好的促進(jìn)高校的科研發(fā)展。這些都是值得我國借鑒的，也為構(gòu)建我國新型高校財(cái)政撥款模式提供了一定的參考。

三、我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式分析

（一）我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式

我國在建國初期，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等都還沒有進(jìn)入正式發(fā)展階段，社會(huì)各項(xiàng)機(jī)能也未實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一，因此國家整個(gè)預(yù)算體制也不健全。從1986年開始，我國高校教育財(cái)政撥款實(shí)行了“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的模式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用，自求平衡”的原則，這實(shí)際上是一種簡(jiǎn)單公式和估算相結(jié)合的撥款模式。在這種撥款模式下，高校財(cái)政撥款分成綜合定額和專項(xiàng)補(bǔ)助兩部分。其中，綜合定額是基于定員定額的管理學(xué)思想，通過在校生數(shù)乘以生均撥款額得出，根據(jù)學(xué)生層次、學(xué)科和專業(yè)類型，區(qū)分不同的定額。專項(xiàng)補(bǔ)助是對(duì)綜合定額的補(bǔ)充，實(shí)施過程中由教育主管部門和財(cái)政部門根據(jù)國家對(duì)高校的政策導(dǎo)向和一些高校的特殊需要單獨(dú)核定撥付，比如創(chuàng)建世界一流大學(xué)和一流學(xué)科工程的中央撥款。

（二）我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式問題分析

我國高校財(cái)政撥款“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式比以前“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式有了較大改進(jìn)。在“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式下，確定撥款額度的主要參數(shù)是根據(jù)學(xué)生數(shù)計(jì)算得到的當(dāng)量在校生數(shù)，該方法簡(jiǎn)單易懂，操作性強(qiáng)。此外，在一定程度上，“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”這種撥款模式通過將高校的教育經(jīng)費(fèi)和高校事業(yè)的發(fā)展計(jì)劃以及招生規(guī)模相結(jié)合，從而來確定教育經(jīng)費(fèi)的撥款額度，克服了“基數(shù)加發(fā)展”這種撥款模式的隨意性。對(duì)于當(dāng)時(shí)而言“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的模式很大程度上解決了因?yàn)榛鶖?shù)設(shè)定不合理而出現(xiàn)的“苦樂不均”現(xiàn)象，不僅增加了高校教學(xué)的主動(dòng)性、積極性和對(duì)高校經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任感，使得高校資金使用更具效率，而且也提高了教育資源配置的合理性，促進(jìn)了高等教育事業(yè)的快速發(fā)展。

雖然我國高校財(cái)政撥款“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式給高校和我國教育事業(yè)帶來了巨大幫助，但是這種撥款模式也有其弊端，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，不能反映各高校的實(shí)際辦學(xué)成本。實(shí)際辦學(xué)成本是對(duì)高校辦學(xué)成本變化規(guī)律分析判斷的前提，也是對(duì)不同高校辦學(xué)活動(dòng)和功能進(jìn)行合理區(qū)分的基礎(chǔ)?！熬C合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式是以前幾年各高校經(jīng)費(fèi)開支情況為依據(jù)，這樣就在客觀上認(rèn)同了高校以前年度經(jīng)費(fèi)使用的合理性，而實(shí)際辦學(xué)過程中發(fā)生的成本難以反映，增加了我國高校財(cái)政撥款預(yù)算的難度，不利于高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

第二，不能合理節(jié)約高等教育成本。綜合定額的確定是以教育成本為前提的，那么教育成本就成為了獲得財(cái)政撥款的函數(shù)，如果高校成本越高，獲得的財(cái)政撥款也就越多，這使得國家為高校的各種成本買單，因此，許多高校都過度的購買各種設(shè)備和開設(shè)各種同質(zhì)化的專業(yè)，誘發(fā)了教育成本的上升，也造成了一些資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

第三，撥款因子單一。首先，“綜合定額加專項(xiàng)撥款”是以在校當(dāng)量學(xué)生人數(shù)作為單一因子進(jìn)行撥付的，在生均定額已經(jīng)確定的情況下，高校獲得財(cái)政撥款的數(shù)額又取決于各高校的規(guī)模，為爭(zhēng)奪有限的教育資源，高?；蛲ㄟ^降低學(xué)校分?jǐn)?shù)線或通過大量開設(shè)專業(yè)，這在一定程度上刺激了高校盲目擴(kuò)招。其次，該模式使得撥款與學(xué)校的辦學(xué)績(jī)效相脫鉤，難以實(shí)現(xiàn)政府通過利用財(cái)政撥款對(duì)高校辦學(xué)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督的政策目標(biāo)，不利于政府宏觀調(diào)控。

第四，撥款的透明性較差，難以保證公平。在“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式中，由于綜合定額的確定比較困難，特別是一些與高等教育財(cái)政撥款相關(guān)的機(jī)構(gòu)起著較大的干擾作用，從而影響了撥款機(jī)構(gòu)對(duì)綜合定額的核定。此外，教育經(jīng)費(fèi)撥款額度的大小與學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)和高校的層次具有密切關(guān)系，與高校領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)人士的交際能力有很大關(guān)系，因此“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，卻忽視了社會(huì)對(duì)教育的真正需求。

綜上分析，我國高校財(cái)政撥款“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式，由于不能反映高校實(shí)際成本和不能合理節(jié)約高校成本，導(dǎo)致高校對(duì)政府撥款的使用效率比較低下；以在校當(dāng)量學(xué)生人數(shù)為單一因子欠缺合理性，專項(xiàng)撥款透明性差，難以保證撥款的公平也難以提供資金使用效率。因此，有必要對(duì)我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式進(jìn)行改進(jìn)。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]