摘 要：十六大以來，東莞市政府為了構(gòu)建和諧社會和建設(shè)服務(wù)型政府，陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于農(nóng)民工就業(yè)、子女入學(xué)、入戶等方面的政策。這些政策體現(xiàn)了鑲嵌于經(jīng)濟、社會雙轉(zhuǎn)型過程中制度建設(shè)的加強，反映了政府政策從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，凸顯了政治層面上政府行為目標從GDP至上到構(gòu)建和諧社會的變換。運用約翰 W 金登政策議程的多源流理論對這些政策進行分析，可以揭示東莞農(nóng)民工政策議程中的問題流、政治流、政策流，從而透視地方政府政策制定過程中的運行邏輯。

關(guān)鍵詞：政策制定；多源流分析；農(nóng)民工

中圖分類號：D922.222 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0037-02

引言

20世紀70年代末，中國實行改革開放，農(nóng)村剩余勞動力不斷進城務(wù)工。進入20世紀后，一方面，我國城市化進程正在大力推行；另一方面，實行差異化管理的城鄉(xiāng)戶籍制度客觀存在。因為我國的政府管理模式、市場經(jīng)濟發(fā)展程度以及農(nóng)民工自身素質(zhì)在不同時期存在差異，所以導(dǎo)致了不同時期農(nóng)民工政策的內(nèi)容發(fā)生巨大變化。從1978年到現(xiàn)在，我國政府的農(nóng)民工政策經(jīng)歷了從嚴格限制到有所松動、從控制農(nóng)民工盲目流動到規(guī)范流動、從管制型政策到服務(wù)型政策的轉(zhuǎn)變。

改革開放30多年以來，東莞市的經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，從一個默默無聞的小縣一躍為今日的加工制造業(yè)名城，經(jīng)濟總量曾經(jīng)連續(xù)多年在全國地級市中名列前茅。東莞市的農(nóng)民工數(shù)量遠超本地戶籍人口，大量農(nóng)民工為東莞的輝煌做出了巨大貢獻。自2002年黨的十六大以來，東莞市政府基于構(gòu)建和諧社會的理念，重視科學(xué)發(fā)展和民生問題，出臺了不同于計劃經(jīng)濟時代的農(nóng)民工管理的政策。這一時期出臺的系列政策體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的政策需求，反映了近年來農(nóng)民工政策的服務(wù)性逐漸提高。通過運用約翰 W 金登政策議程的多源流理論對這些政策進行分析，可以揭示東莞農(nóng)民工政策變遷過程中的運行邏輯。

一、約翰 W 金登的多源流政策理論

美國公共政策研究學(xué)者約翰 W 金登認為，政府議程建立過程中存在三條過程源流，即問題流、政治流、政策流。問題流通過指標變化、焦點事件和反饋等使有些特定的問題而不是其他的問題引起政府官員的關(guān)注。如果問題與相關(guān)的政策建議聯(lián)系密切，那么它就很可能進入政府議程，從而推動正式?jīng)Q策的出臺。政治流“由諸如公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成?！盵1]政策流是指政策備選方案的產(chǎn)生過程中，“有許多思想孵出，互相碰撞，遇到一些新的思想，形成一些組合物?！盵2]當(dāng)三條源流匯合時，在可見的參與者和潛在的參與者的推動下，當(dāng)政策之窗打開時，受到關(guān)注的特定問題的解決方案就可以順利推出。

十六大以來，東莞市政府陸續(xù)出臺了一系列農(nóng)民工政策，本文運用約翰 W 金登提出的多源流政策過程理論分析這些政策制定過程中的問題流、政治流、政策流，并分析三源流匯聚時政策之窗的打開。

二、東莞市農(nóng)民工政策制定的三源流政策理論分析

（一）問題源流：鑲嵌于經(jīng)濟、社會雙轉(zhuǎn)型過程中的制度建設(shè)需要加強

制度建設(shè)是農(nóng)民工權(quán)益表達、維護的重要保障。制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，東莞市農(nóng)民工政策的制度建設(shè)乏力體現(xiàn)在三個方面：農(nóng)民工權(quán)益在受到侵犯時，計劃經(jīng)濟時代管制型的政策內(nèi)容有待完善，不適應(yīng)新時期的政策需要；某些維護護農(nóng)民工權(quán)益的制度在執(zhí)行過程中沒有得到真正的落實，尤其是政府的個別基層官僚在運用執(zhí)法的自由裁量權(quán)時存在選擇性執(zhí)法的做法；某些企業(yè)和地方政府管理人員侵犯農(nóng)民工權(quán)益時，相關(guān)預(yù)防和懲罰制度沒有得到嚴格執(zhí)行，違法和違規(guī)行為沒有得到有效追究。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的戶籍制度造成了東莞市農(nóng)民工的弱勢地位。戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間形成一道難以逾越的鴻溝，限制了農(nóng)民工身份的轉(zhuǎn)化。農(nóng)民工的社會保障制度有待完善，遷移居住權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、教育權(quán)以及各種歧視性規(guī)定等問題積重難返，農(nóng)民工無法享受與城市居民相等的待遇。農(nóng)民工缺乏足夠的勞動技能培訓(xùn)，過低的收入也導(dǎo)致他們無法對自己的人力資本進行太多投資。但是，東莞市面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)型，需要具有一定教育程度和專業(yè)技能的人員，形成了不利于農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展的局面。

（二）政策源流：從管制到服務(wù)

計劃經(jīng)濟時代背景下管制型農(nóng)民工政策的理念缺乏現(xiàn)代社會的服務(wù)意識，導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)性政策的短缺，農(nóng)民工的權(quán)益不能得到有效維護。農(nóng)民工在東莞市政治、經(jīng)濟雙轉(zhuǎn)型過程中為該市的輝煌做出了巨大貢獻，但是，他們在很長一段時間內(nèi)在官方或民間曾被稱為盲流、民工、打工仔、外來妹、外來工，在一些管理者和本地市民眼里，他們的身份低人一等。在從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，某些相關(guān)政策對政府在農(nóng)民工管理中的角色定位失當(dāng)，政府職能出現(xiàn)越位、錯位、缺位等現(xiàn)象。

服務(wù)型農(nóng)民工政策是新時期執(zhí)政為民、以人為本執(zhí)政理念的重要體現(xiàn)，它是東莞市經(jīng)濟和社會發(fā)展到新階段的新要求，也是解決東莞市在過去30多年發(fā)展過程中累積的一些問題的客觀需要。就服務(wù)型農(nóng)民工政策的目標而言，它反映了新時期政府執(zhí)政理念注重科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會，不同于過去過于重視經(jīng)濟總量的做法。改革開放30多年來，農(nóng)民工的經(jīng)濟收入不斷提高，生活水平也得到很大改善。不同于過去簡單地解決溫飽問題，他們在子女教育、保險、社會保障、交通、通訊公共衛(wèi)生、公共安全等方面的要求日益增強。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，農(nóng)民工尤其是第二代農(nóng)民工的需求已經(jīng)從過去低層次的解決溫飽問題的生理層次上升到尊重、情感、自我實現(xiàn)等高層次上，越來越追求生活質(zhì)量和品位。

（三）政治源流：從GDP至上到構(gòu)建和諧社會

從20世紀70年代到90年代末，東莞市最大的政治就是發(fā)展經(jīng)濟，提高地方政府的GDP總量。這種政治現(xiàn)實突出反映在社會主義初級階段基本路線的內(nèi)容上：領(lǐng)導(dǎo)和團結(jié)全國各族人民，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，為把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家而奮斗。東莞市政府非常重視GDP總量的增長，注重生產(chǎn)力的迅速提高以及人民生活水平的改善。

但是，在改革開放進入新的階段后，東莞市經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了深刻變化，利益格局不斷調(diào)整，思想觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，也出現(xiàn)了一些不利于社會和諧的問題。2006年，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，這標志著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展模式由過去的GDP至上轉(zhuǎn)變到到和諧社會的構(gòu)建。

構(gòu)建和諧社會，就農(nóng)民工而言，需要妥善處理農(nóng)民工在工作、生活、發(fā)展活動中的物質(zhì)和精神文化的需求，需要以人為本，堅持科學(xué)發(fā)展，以人為本，關(guān)注和農(nóng)民工利益切實相關(guān)的民生問題，正確處理政治改革、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、農(nóng)民工幸福四者之間的關(guān)系，加強農(nóng)民工利益的實現(xiàn)和維護。

（四）多源流的匯聚與新莞人系列政策之窗的開啟

2002年后，政策議程中的問題源流、政治源流和政策源流日益匯聚，民工荒、金融海嘯、富士康員工跳樓事件的發(fā)生客觀上也加快了政策之窗的開啟：2002后東莞民工荒現(xiàn)象日益嚴重，企業(yè)招工難成為一個重要問題；2008年的金融海嘯對東莞的經(jīng)濟形成負面影響，因為東莞市存在大量外資企業(yè)，金融海嘯的發(fā)生使東莞企業(yè)國際訂單銳減；深圳富士康員工跳樓事件的發(fā)生引發(fā)了政府、社會和企業(yè)對農(nóng)民工生存狀況和權(quán)益保護的關(guān)注。

在構(gòu)建和諧社會、踐行科學(xué)發(fā)展觀的背景下，為了滿足農(nóng)民工尤其是二代農(nóng)民工的多方面需求，為了預(yù)防富士康跳樓事件的重演，也為了促進東莞經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級、轉(zhuǎn)型，新莞人系列政策不斷出臺。

2007年4月16日，東莞市決策層通過對廣泛征集上來的“新市民”、“新東莞人”、“來莞建設(shè)者”等東莞外來務(wù)工人員、流動人口的稱謂中確定了“新莞人”這個稱謂。東莞市人民政府新聞辦公室經(jīng)過三個多月的征集意見和充分討論，使東莞“外來工”新稱謂的大討論取得滿意的結(jié)果。同年，為了進一步關(guān)愛新莞人，讓新莞人盡快、盡早、最大程度地融入東莞，東莞市領(lǐng)導(dǎo)明確提出為新莞人重點做好十件事——用“新莞人”代替“外來工”的稱謂；成立新莞人服務(wù)局；保障同工同薪，保護新莞人權(quán)益；建設(shè)新莞人廉租公寓；每年建10所新莞人子女學(xué)校；實施新莞人培訓(xùn)工程；鼓勵新莞人參與東莞事務(wù)管理，在人大和政協(xié)中有新莞人代表，在新莞人中公選團委副書記；吸引企業(yè)人才入戶東莞；事業(yè)單位聘用人員戶籍準入；新建博士創(chuàng)業(yè)園，吸納更多優(yōu)秀人才來東莞創(chuàng)業(yè)。

2009年5月22日，為解決新莞人子女義務(wù)教育難問題，改進新莞人子女義務(wù)教育管理，東莞市根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》等有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合東莞實際情況，制定《東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法》?！稏|莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法》把新莞人子女義務(wù)教育工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排，通過各部門齊抓共管，建立并完善工作制度和保障制度，依法保障符合本辦法規(guī)定的新莞人子女接受義務(wù)教育，使具備不同條件的新莞人子女進入民辦或公辦學(xué)校接受義務(wù)教育?！胺桨高m用于年滿6—15周歲，有學(xué)習(xí)能力，其父母在我市有暫住證明、合法固定住所、合法固定職業(yè)和穩(wěn)定收入來源且在我市參加三年或以上社會保險，符合國家計劃生育政策，遵紀守法的新莞人子女?！袑W(xué)習(xí)能力，其父母在我市有暫住證明、合法固定住所、合法固定職業(yè)和穩(wěn)定收入來源的新莞人子女，持有關(guān)證明材料到父母服務(wù)所在鎮(zhèn)街的民辦學(xué)校接受義務(wù)教育?！邆涞谖鍡l規(guī)定，且其父母在我市參加三年或以上社會保險，符合國家計劃生育政策的新莞人子女，可以通過積分制方式，入讀其父或母一方服務(wù)所在鎮(zhèn)街的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校。申請人父母的學(xué)歷、職稱、在莞服務(wù)年限、居住條件、參加社會保險、納稅、計劃生育等方面情況作為計算積分的依據(jù)。”[3]

為了構(gòu)建和諧社會，滿足農(nóng)民工在工作、生活、發(fā)展活動中的物質(zhì)和精神文化的需求，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、農(nóng)民工幸福三者之間的關(guān)系，切實保障和完善農(nóng)民工利益的實現(xiàn)和維護，東莞又陸續(xù)出臺一些和農(nóng)民工相關(guān)的政策。例如，2010年9月26日，東莞市發(fā)布《東莞市積分制入戶管理實施細則》（東府[2010]84號）。2011年4月27日，東莞市印發(fā)《東莞市積分制入戶暫行辦法》和《東莞市積分制入戶管理實施細則》，規(guī)定以下人員可以申請積分制入戶：“根據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行宏觀規(guī)劃，對申請人申請入戶的條件進行量化評分，當(dāng)申請人累計積分達到規(guī)定分值時，經(jīng)公示無異議的，可在申請鎮(zhèn)街獲得入戶資格。在本市行政區(qū)域內(nèi)就業(yè)、經(jīng)商的非本市戶籍人員，并已辦理《廣東省居住證》和繳納社會保險的，可申請積分制入戶。同時，符合以下三類條件之一，經(jīng)審核屬實且經(jīng)公示無異議的，可直接在申請鎮(zhèn)街獲得入戶資格，并依照積分制入戶申請流程管理?！?/p>

參考文獻：

[1] 約翰 W 金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：184；253.

[2] 東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法.2009，http：//dgxgr.dg.gov.cn/604.html.

[3] 東莞市積分制入戶暫行辦法，東莞市積分制入戶管理實施細則[EB/OL].2011，http：//dgxgr.dg.gov.cn/15205.html.

[責(zé)任編輯 柯 黎]