摘 要：對(duì)行政行為的準(zhǔn)確界定和分類是行政法學(xué)研究的起點(diǎn)，關(guān)系到行政訴訟受案范圍的規(guī)定和行政行為效力的研究，通過對(duì)國內(nèi)外行政行為概念和分類的考察，明確行政行為的概念、分類、效力等一般理論。

關(guān)鍵詞：行政行為；法律要素；法律效力

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）22-0191-02

一、行政行為的概念

（一）域外有關(guān)行政行為概念之界定

一般來說，行政行為是大陸法系首先使用的一個(gè)學(xué)理概念。行政行為概念因大陸法系行政訴訟制度的需要而衍生。相形之下，英美法系國家由于不存在獨(dú)立的行政法律體系，因而其行政法著述中鮮有行政行為概念的討論。大陸法系的代表國家法國、德國、日本行政法學(xué)者分別概括了行政行為的語義并對(duì)其做了多角度的界定。在大陸法系國家，自德國行政法學(xué)鼻祖奧圖·梅耶爾于1895年以行政機(jī)關(guān)各種活動(dòng)中最具典型意義的警察和稅務(wù)行政活動(dòng)為基本素材，提煉出“處理具體行政事務(wù)”這一具有普遍性的特征，并與法院的司法判決進(jìn)行了類比后，抽象出“主權(quán)者的權(quán)力作用”、強(qiáng)制性和單方面性等共同性質(zhì)，然后概括出“行政行為”以來，行政行為一直是行政法學(xué)和行政法的核心。

在法國，行政行為是學(xué)術(shù)上使用的名詞，主要用于說明行政機(jī)關(guān)進(jìn)行活動(dòng)的法律手段。在當(dāng)代法國，對(duì)行政行為存在著三種不同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，即行為機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和行為作用標(biāo)準(zhǔn)。行為機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是從形式意義上進(jìn)行的識(shí)別，只有行政機(jī)關(guān)所采取的行為才屬于行政行為，立法和司法機(jī)關(guān)的行為不屬于行政行為。行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是從實(shí)質(zhì)意義上進(jìn)行的識(shí)別，認(rèn)為行政行為是適用普遍性的規(guī)則于具體事件的行為，而立法行為和司法行為是制定規(guī)則和適用規(guī)則處理糾紛的行為。行為作用標(biāo)準(zhǔn)是從功能意義上進(jìn)行的識(shí)別，認(rèn)為行政行為是行政主體執(zhí)行公務(wù)時(shí)，所采取的能夠產(chǎn)生行政法效果的法律行為[1] 。其中，作用標(biāo)準(zhǔn)是通說。

自1826年起，德國學(xué)者從法國引進(jìn)了行政行為的概念。根據(jù)德國行政法開山鼻祖奧·托麥耶的理解，行政行為是指行政機(jī)關(guān)關(guān)于個(gè)別事件中，規(guī)律何者為法，而對(duì)人民所為具有公權(quán)力之宣示。奧·托麥耶對(duì)于行政行為的界定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致之后諸多學(xué)者從不同角度去詮釋行政行為，對(duì)行政行為概念的認(rèn)識(shí)難以做到統(tǒng)一，對(duì)此，德國的理論界和實(shí)務(wù)界經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的探索研究，終于在1976年通過的《聯(lián)邦德國行政程序法》中對(duì)行政行為做了明確的界定：行政行為是指行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施[2] 。來自于德國立法機(jī)關(guān)的這一官方定義，取得了越來越多的認(rèn)可。

日本近代行政法受德國法影響較大，德國行政法的一些理念和制度被日本所移植，但對(duì)源自于德國的行政的概念，日本學(xué)者也是各抒己見。如田中二郎認(rèn)為立法行為、公法契約、合同行為等都不屬于行政行為，他認(rèn)為所謂的行政行為要從最狹義的角度去理解，即行政機(jī)關(guān)就具體事項(xiàng)所為公法上單方行為。鹽野宏教授認(rèn)為，行政行為是在行政主體和私人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系變動(dòng)時(shí)所運(yùn)用的、包括契約在內(nèi)的行政性精神作用，它有各種各樣的形態(tài)，即行政行為是指在行政活動(dòng)之中，在具體場(chǎng)合有直接法律效果的行政的權(quán)力性行為。

（二）中國學(xué)者對(duì)行政行為概念之觀點(diǎn)

在中國行政法學(xué)理上，通說認(rèn)為，行政行為是指“行政主體在實(shí)施行政管理活動(dòng)、行使職權(quán)過程中做出的具有法律意義的行為”。中國學(xué)者關(guān)于行政行為的定義主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指一切與國家行政管理有關(guān)的行為，包括行政主體的行為，也包括行政相對(duì)方的行為，還包括行政訴訟中的行為等。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)所做的一切行為，意在從機(jī)關(guān)角度來區(qū)分行政行為不同于其他國家機(jī)關(guān)的行為。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的總稱。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中所做的具有法律意義的行為。第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定人或事件所采取的具體行政措施的行為，即實(shí)際上的具體行政行為。

筆者認(rèn)為，對(duì)行政行為概念的界定，主要考慮主體、職能、法律要素三個(gè)方面，首先在主體要素方面，行政行為必須是國家各級(jí)行政主體所作出行為，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)作出的不屬于行政行為；其次在職能要素方面，行政行為是行政主體行使行政職權(quán)、管理國家社會(huì)事務(wù)的行為；其次在法律要素方面，行政行為是行政主體依法行使職權(quán)并能產(chǎn)生法律后果的行為。

二、行政行為的基本分類

由于法律要求不同，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的方式也不同，因此很難對(duì)行政行為做出一個(gè)合理的分類。下面簡(jiǎn)單介紹一下英國、德國、日本和中國大陸對(duì)行政行為的分類。

在英國，根據(jù)英國行政法學(xué)者N·霍克的概括，把行政行為分為六類：（1）行政機(jī)關(guān)主動(dòng)采取行動(dòng)；（2）頒發(fā)許可證；（3）財(cái)政控制；（4）契約控制；（5）刑事控制；（6）紀(jì)律控制。

德國行政行為包括形態(tài)各異的執(zhí)法措施，主要有以下幾種分類：（1）命令性、形成性和確認(rèn)性的行政行為；（2）受益行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為；（3）控制許可和特別許可；（4）對(duì)物的行政行為；（5）許諾、保證、答復(fù)、臨時(shí)決定、部分許可、臨時(shí)行政行為、預(yù)備性行政行為。

日本對(duì)行政行為的分類大致有以下四種：（1）依行為效果的分類，可以分為受益處分和侵害處分；（2）依行為內(nèi)容來分，可以分為命令性行為和形成性行為；（3）依行為效果意思來分，分為法律行為的行政行為和準(zhǔn)法律行為的行政行為；（4）依功能來分，可以分為命令性行為、形成性行為和確定性行為。

在中國，通說認(rèn)為按行政行為的對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，分為抽象行政行為和具體行政行為；按行政行為受法律規(guī)范拘束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為羈束行政行為和自由裁量行政行為；按行政行為有無法定形式要求為標(biāo)準(zhǔn)，分為要式行政行為與非要式行政行為；按行政行為啟動(dòng)是否需要行政相對(duì)人先行申請(qǐng)為標(biāo)準(zhǔn)，分為依職權(quán)行政行為與應(yīng)請(qǐng)求行政行為。同時(shí)，也有學(xué)者在此基礎(chǔ)上將行政行為做了其他的分類，如姜明安教授又把行政行為分為受益行政行為和不利行政行為、獨(dú)立行政行為和需補(bǔ)充行政行為。方世榮教授又把行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為、單方行政行為和雙方行政行為、平時(shí)行政行為和緊急行政行為等。此外，有的學(xué)者借鑒德國和日本有關(guān)行政行為的分類，把行政行為分為受益性行政行為和負(fù)擔(dān)性行政行為；命令性行為、形成性行為與確認(rèn)性行為。

三、行政行為的效力

在法國，行政處理的特權(quán)表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即行政處理的效力先定特權(quán)和行政處理的強(qiáng)制執(zhí)行特權(quán)。德國行政行為效力方面有下面幾個(gè)特征：法律效果不受瑕疵影響；存續(xù)力；行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。日本行政法學(xué)界認(rèn)為行政行為有以下幾個(gè)方面：拘束力；公定力；執(zhí)行力；不可爭(zhēng)訴力；不可變更力。

中國通說認(rèn)為行政行為有確定力、拘束力、執(zhí)行力和公定力。（1）行政行為的公定力。它是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人予以尊重的一種法律效力。也就是說，公定力是一種經(jīng)推定或假定的法律效力，行政行為除非明顯、重大違法，在經(jīng)立法程序由法定機(jī)關(guān)使之失效前，都應(yīng)對(duì)其做合法的推定。（2）行政行為的確定力。該確定力是對(duì)行政法律關(guān)系雙方主體的一種法律效力，對(duì)于行政主體而言，其不得任意改變自己所做的行政行為，對(duì)于行政相對(duì)人而言，不得任意請(qǐng)求改變已生效的行政行為，前者是實(shí)質(zhì)上確定力，后者是形式確定力[3]。（3）行政行為的拘束力。指已經(jīng)生效的行政行為所具有的約束和限制行政主體和行政相對(duì)人行為的法律效力。（4）行政行為的執(zhí)行力。它是指已經(jīng)生效的行政行為要求行政主體和行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。

此外，還有的學(xué)者認(rèn)為，行政行為除了通說的四個(gè)方面的效力外，還具有存續(xù)力，它是指行政行為效力在時(shí)間上的持續(xù)性或行政行為效力在時(shí)間上的持續(xù)存在。

在研究行政行為效力的時(shí)候，必然會(huì)要探討行政行為的無效、可撤消、可變更等效力方面的問題。依通說和各國的法例、判例，行政行為成立時(shí)具有重大且明顯的違法情形時(shí)無效。在實(shí)行有限公定力模式的國家和地區(qū)，對(duì)無效行政行為并非必須由有關(guān)機(jī)關(guān)做出確認(rèn)或宣告。但在實(shí)行完全公定力模式的國家，對(duì)無效行政行為仍需要有權(quán)機(jī)關(guān)的確認(rèn)和宣告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和同行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（1）被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的；（2）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；（3）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”可見，中國是實(shí)行完全公定力的國家。從大陸法系國家和地區(qū)的行政法學(xué)理及立法來看，無效行政行為大多是因行政行為存在重大而且明顯的瑕疵而引起的。引起型號(hào)增行為無效的瑕疵大致有以下幾個(gè)方面：一是主體瑕疵；二是權(quán)限瑕疵；三是內(nèi)容瑕疵；四是形式瑕疵；五是程序瑕疵。

行政行為的撤消是指行政行為具有無效以外的其他的違法情形，由有權(quán)國家機(jī)關(guān)做出撤消決定而使其失去法律效力。主要包括合法要件缺損和不適當(dāng)。行政行為的變更是指有權(quán)國家機(jī)關(guān)對(duì)具有違法內(nèi)容的行政行為中的可分離部分做出予以改變的決定，從而使行政行為的該部分內(nèi)容失去效力。行政行為的廢止是指本來具有合法要件的行政行為，因法律和政策的變化而不再適應(yīng)新的社會(huì)情況，而由有權(quán)國家機(jī)關(guān)宣布廢除并不再發(fā)生法律效力。

行政行為的失效，是已經(jīng)生效的行政行為因某些主、客觀原因而不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效力或產(chǎn)生后歸于消滅。行政行為的失效可分為主觀失效和客觀失效，主觀失效包括：因撤消而失效、因廢止而失效、因變更而失效；客觀失效是因行政行為的終止而失效，主要包括：因內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)而失效、因?qū)ο蟮牟淮嬖诙А⒁蛩綏l件的滿足或不存在而失效。

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