摘 要：依法提出議案是人大代表的法定職責(zé)，人大代表正是通過法定的提議案權(quán)，將關(guān)乎民生國(guó)計(jì)的重大事項(xiàng)通過法定的程序轉(zhuǎn)化成國(guó)家的法律政策予以實(shí)施，從而引導(dǎo)著國(guó)家經(jīng)濟(jì)民生走向，維護(hù)廣大民眾的利益。近年來，代表議案有了很大的提高，然代表議案工作中仍然存在著長(zhǎng)期積累且比較突出的問題，這不僅影響到代表們參政議政水平的高低，參與管理國(guó)家事務(wù)能力大小，在更深的層次上，影響著國(guó)家的民主法治進(jìn)程。從當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際情況來看，議案的實(shí)效性更多的需要合法合理行使權(quán)力，使提議案權(quán)真正切實(shí)地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞：議案；人大代表；提議案權(quán)；權(quán)力

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）22-0188-03

一、人大代表提議案權(quán)的概念及意義

對(duì)于什么是人大代表的提議案權(quán)，有兩種截然不同的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為人大代表的提議案權(quán)是指“人大代表提出議案的權(quán)力”；另一種認(rèn)為“人大代表的提議案權(quán)就是人大代表具有依法向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案的權(quán)利”。① 無論是“權(quán)力”還是“權(quán)利”，人大代表提出議案的目的就是為了議案能夠列入大會(huì)議程并獲得通過，從而將議案中的意志上升為普遍意志并得到實(shí)施，才能將議案中的想法變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

“在全國(guó)人大會(huì)議中，人民代表代表了全國(guó)各地億萬人民的心愿，要暢通有效地表達(dá)全體人民的心愿確非易事，因此更顯得保障代表們代表權(quán)力的必要性和重要性，表達(dá)人民心愿首要是要保障代表的提議案權(quán)?！币环莞哔|(zhì)量的議案不僅是人大代表履行職責(zé)、體察民情、反映民意、集中民智、深入調(diào)研而成的心血結(jié)晶，同時(shí)更是承載著人民的意愿與利益表達(dá)，人大代表正是通過法定的提議案權(quán)，將關(guān)乎民生國(guó)計(jì)的重大事項(xiàng)通過法定的程序轉(zhuǎn)化成國(guó)家的法律政策予以實(shí)施，從而引導(dǎo)著國(guó)家經(jīng)濟(jì)民生走向與發(fā)展。

二、人大代表提議案的現(xiàn)狀與存在的問題

（一）人大代表提議案的現(xiàn)狀

從“兩會(huì)”上看，近些年來，代表議案內(nèi)容日益廣泛，涉及國(guó)家事務(wù)管理的諸多領(lǐng)域，老百姓最關(guān)心的、最直接的、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，就是代表的目光聚焦之處，也是亟需政府著力解決的國(guó)計(jì)民生問題。代表們圍繞關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，積極向大會(huì)提出議案。

近幾年，敢“說話”的代表們?cè)絹碓蕉嗔?，?huì)內(nèi)和會(huì)外，不時(shí)地出現(xiàn)激烈的觀點(diǎn)碰撞、尖銳的意見交鋒，相比過去，常見的情形是代表們“認(rèn)真學(xué)習(xí)報(bào)告”、鼓掌表示擁護(hù)、表決一致通過，而今來自不同地域、不同業(yè)界、不同階層的代表們帶著不同的利益訴求而來，各抒己見，展開討論，甚至激烈交鋒，越來越務(wù)實(shí)地參政議政，審慎地行使投票權(quán)，最終以票決的方式形成決議。

（二）存在的問題

從近年代表議案和履職情況的變化可以看出，代表參政議政的積極性和能力都有了很大的提高，然而，在看到這些可喜的變化的同時(shí)，我們也要看到另外一些情況：正如網(wǎng)上有好事者，搜羅的一些國(guó)家開議會(huì)的照片，與我們的兩會(huì)放在一起比較。那些國(guó)家的議會(huì)的圖片表現(xiàn)了一個(gè)主題，就是打架，他們一定是先有了觀點(diǎn)分歧，談不攏就開打，大家一起上，打完了坐下來繼續(xù)談。我們兩會(huì)的圖片，拍的是代表委員們有的打瞌睡，有些神情嚴(yán)肅、正襟危坐者，但也未必見得好，因?yàn)閱栴}是為什么坐在那，坐在那干什么。據(jù)報(bào)道，在人民大會(huì)堂聽取“兩高”報(bào)告時(shí)，一些代表委員中途退場(chǎng)，到休息室喝茶、休息，這種現(xiàn)象也算得是我們的“會(huì)議特色”了。此外，還有些“溫柔敦厚“的代表們，有些代表不敢大膽行使職權(quán)，發(fā)言表決時(shí)，說好話、客套話，反對(duì)意見根本不提；有的代表開會(huì)左顧右盼，隨聲附和，參加一年一次的人代會(huì)類似走過場(chǎng)，表決事項(xiàng)隨大流。這些都是人大會(huì)議上常見的情形，更是人大代表的通病。

一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是近幾年大熱的“網(wǎng)絡(luò)問政議政”，從前兩年的“博客問政熱”到至今的“微博問政熱”，代表委員們爭(zhēng)相戴“圍脖”，微博問政進(jìn)一步拉近了兩會(huì)、拉近了代表委員與民眾的距離，是民主政治信息化表達(dá)的一種創(chuàng)新。然而無論是博客還是微博，對(duì)于代表而言，應(yīng)該說只是擴(kuò)展交流渠道的一種輔助形式。但試想一下，一條微博，寥寥百余字，能包含多少有價(jià)值的信息，更值得打問號(hào)的是，動(dòng)輒數(shù)萬條的零散建言，經(jīng)得起推敲的又有多少？又有幾個(gè)人真正地把博客微博當(dāng)作與民眾進(jìn)行溝通的工具，那些建言恐怕絕大多數(shù)都被拉入了垃圾箱中，多數(shù)代表委員的博客微博在開完兩會(huì)后，就進(jìn)入睡眠狀態(tài)了。開“微博”，更要“穿微服”，而不是追逐時(shí)尚，關(guān)注個(gè)人微博的粉絲有多少。

每年的兩會(huì)都是一次當(dāng)下社會(huì)問題的全面揭示，各個(gè)領(lǐng)域的問題通過代表委員曬上了議政議程，大會(huì)解決了什么問題？代表委員們?cè)跁?huì)上如何發(fā)揮“民意代言人”的作用？我們?cè)诰W(wǎng)上投票的議案提案又有多少得到了落實(shí)？當(dāng)前代表提議案的很多方面仍然流于形式，代表在行使提議案權(quán)，在實(shí)際參政議政能力上還存在許多不足和有待完善之處，從現(xiàn)階段中國(guó)人大代表履職過程的實(shí)踐看來，提議案效能的高低，代表有沒有行使好提議案權(quán)的前提性問題主要在于人大代表提議案權(quán)的“權(quán)力”作用沒有得到有效的利用。

（三）原因分析

1.人大代表角色意識(shí)的缺位

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。由人大代表提議案的情況，可以看出，影響代表提議案權(quán)的有效性、制約代表議案作用的關(guān)鍵原因還在于人大代表的意識(shí)問題上。

提議案的“權(quán)力”是為了強(qiáng)調(diào)提出議案是人大代表的一項(xiàng)職責(zé)，而權(quán)力和責(zé)任是分不開的。中國(guó)各級(jí)人大代表都是由人民選舉產(chǎn)生，人大代表的權(quán)力來自于人民的授權(quán)，既然自愿接受了這種委托，獲得了一定的權(quán)力，而且這種權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，承擔(dān)的責(zé)任就更大一些。提出議案而且是有效的議案是人大代表最重要的一項(xiàng)職責(zé)，職責(zé)是必須履行的，而且必須履行好，而不能擁有權(quán)力，卻不為民辦事，或?yàn)E用權(quán)力，損害人民利益。從中國(guó)當(dāng)前社會(huì)生活實(shí)際來看，很多代表欠缺對(duì)提議案權(quán)力的認(rèn)識(shí)，其根本原因還在于對(duì)“人大代表”這一角色的認(rèn)識(shí)還不到位，沒有把“人大代表”作為一種職務(wù)來看待，更沒有深刻地理解“代表”的涵義。代表是選民意志的忠實(shí)體現(xiàn)者，是人民根本利益的代表者，他應(yīng)當(dāng)具有參政和議政的能力，具有人民權(quán)力責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，真正能夠代表人民講話的人和人民利益表達(dá)的人?！按淼墓δ苄允且蟠聿粌H僅是‘代表’，具有‘代表’的名譽(yù)和身份，更重要的是發(fā)揮‘代表’的政治功能，反映人民的呼聲，充當(dāng)人民在政治場(chǎng)合中‘嘴巴’的說話功能，對(duì)人民或選民的利益與愿望期待真實(shí)、客觀地表達(dá)出來?！?/p>

2.選舉機(jī)制的缺陷

代表素質(zhì)直接影響著代表能否履職和能否有效履職，而選舉作為代表產(chǎn)生的主要“入口”，直接影響到能否將具有較高素質(zhì)的候選人選舉為代表。目前人大代表的選舉方式造成人大代表的結(jié)構(gòu)極不合理，導(dǎo)致代表素質(zhì)參差不齊，代表參政議政能力普遍較低，具備代表責(zé)任意識(shí)的代表自然也不多。

現(xiàn)有選舉方式中范圍較大的推薦選舉，使得代表候選人更多的來源于 “實(shí)權(quán)部門”或“資本部門”，人大代表中，中共黨員、“領(lǐng)導(dǎo)干部型”的行政官員占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?，基層代表比例過低，這就導(dǎo)致議案分布不均，也很難反映人民群眾的要求和實(shí)際利益。在推薦代表候選人時(shí)，比較注重代表候選人的政治態(tài)度和崗位表現(xiàn)，照顧性安排多。而不太注重其政治活動(dòng)能力、調(diào)查研究能力和議政能力等多方面執(zhí)行代表職務(wù)所必須具備的能力，甚至將選代表與選勞模、評(píng)先進(jìn)簡(jiǎn)單等同起來，實(shí)際上是對(duì)“代表”作為一種職務(wù)理解不準(zhǔn)確、不全面，使得選舉變?yōu)樽兿嘀付?，相?dāng)部分的當(dāng)選代表政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和參政議政能力與代表職務(wù)所要求的職責(zé)不相適應(yīng)，由此使得代表履職、人大決策難免流于形式，代表的功能因而大打折扣。

3.人大代表履職監(jiān)督機(jī)制不健全

從中國(guó)目前代表履職現(xiàn)狀來看，對(duì)提議案權(quán)的監(jiān)督并未得到應(yīng)有的重視，缺乏監(jiān)督力度，無實(shí)質(zhì)監(jiān)督，反映到實(shí)踐上，使得提議案權(quán)處于消極、被動(dòng)狀態(tài)，使得提議案很多方面都流于形式。

人大代表在中國(guó)長(zhǎng)期以來，是一種榮譽(yù)稱號(hào)，代表們沒有責(zé)任感，加之也沒有具體的相關(guān)法律規(guī)定予以評(píng)價(jià)，自然也就引不起代表們的重視與一定的法律責(zé)任或后果。相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定大都屬于原則性規(guī)定，缺乏具體的評(píng)價(jià)及懲處標(biāo)準(zhǔn)、措施，尤其是法定監(jiān)督程序的缺位。此外，對(duì)監(jiān)督內(nèi)容理解有偏頗，實(shí)踐中一般都傾向于對(duì)涉嫌違法犯罪代表的查處監(jiān)督，而忽視對(duì)代表參政議政能力和履行職責(zé)情況的監(jiān)督。往往被撤換的人大代表大多是因?yàn)檫`法犯罪或者因?yàn)檎五e(cuò)誤，極少有因?yàn)椴环Q職而將其撤換的例子。因此，一些沒有積極履行代表職責(zé)、明顯不稱職的代表，只要不觸犯法律，都能維持到任期屆滿，無異于事實(shí)上的“代表終期制” 。

三、建立人大代表提議案權(quán)之督促機(jī)制

（一）把好人大代表“入口關(guān)”

進(jìn)一步完善人大代表的資格條件，提高代表素質(zhì)?！霸诖磉x舉的相關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定當(dāng)選代表應(yīng)具備的基本資格條件，對(duì)代表履行職責(zé)的素質(zhì)要求要明確、具體、便于把握。如規(guī)定候選人的文化程度、有一定的議政經(jīng)驗(yàn)和能力、有較好的個(gè)人品質(zhì)等?！贝聿皇菢s譽(yù)稱號(hào)，選代表不是評(píng)先進(jìn)，除法律規(guī)定代表應(yīng)具備的基本條件之外，更重要的是看能否勝任代表職務(wù)。不能僅為考慮代表的廣泛性、代表性或代表的結(jié)構(gòu)比例，就降低了標(biāo)準(zhǔn)，把一些參政能力不強(qiáng)的人選為代表。在重視代表候選人的政治素質(zhì)和工作表現(xiàn)的同時(shí)，特別要注重對(duì)代表候選人的調(diào)查研究能力、社會(huì)活動(dòng)能力、議政能力和社會(huì)責(zé)任感等條件的考察，能夠掌握了解本選區(qū)或全國(guó)性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化情況，群眾關(guān)心的重大社會(huì)問題，能夠正確地集中和表達(dá)人民的意志，敢于反映人民的利益和要求。

（二）加強(qiáng)代表權(quán)責(zé)意識(shí)，建立健全代表履職的責(zé)任機(jī)制

代表意識(shí)作為法律賦予的職責(zé)意識(shí)是人大代表必須具備的基本條件，也是人大代表能夠自覺地積極主動(dòng)地履行代表職責(zé)的動(dòng)力所在。人大代表自身要有“權(quán)責(zé)”意識(shí)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)自身的地位和作用，勇于承擔(dān)責(zé)任，認(rèn)真行使職權(quán)。在中國(guó)，人大代表一向是一個(gè)“靜默隱歸”的工作，能夠?yàn)檫x民“兩肋插刀”，不畏權(quán)貴，敢說敢做的，恐怕更多的是期冀于代表個(gè)人的政治熱情與“俠肝義膽”。

在目前代表意識(shí)普遍不高的情形下，要提高代表權(quán)力意識(shí)，需要通過硬性機(jī)制的約束，至少可以使代表不敢怠于行使職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)，對(duì)人大代表履行職責(zé)的情況進(jìn)行量化和考核。要不斷完善法律，加強(qiáng)代表監(jiān)督的立法工作，進(jìn)一步明確對(duì)代表進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任、權(quán)限和組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式和監(jiān)督程序要做出具體的規(guī)定。建立人大代表實(shí)績(jī)檔案、履職檔案，真實(shí)、全面地記錄代表在任期內(nèi)履行職務(wù)的情況，并將其作為考核代表的重要依據(jù)，這樣能夠增強(qiáng)代表履職的責(zé)任感、使命感，提高人大代表履職的自覺性。加強(qiáng)對(duì)代表履職的評(píng)比與考核，定期對(duì)代表履職檔案進(jìn)行匯總，并向選民及原選舉單位通報(bào)。同時(shí)，要注重加強(qiáng)對(duì)代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使代表明確其權(quán)利義務(wù)、熟悉履職程序、提高履職能力，增強(qiáng)全局意識(shí)，提高代表編寫議案、討論議案的水平和能力。

（三）建立健全人大代表與選民的溝通機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與監(jiān)督

代表應(yīng)通過多種渠道保持與人民群眾的密切聯(lián)系，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。目前中國(guó)人大代表提出議案時(shí)與選民或選舉單位之間還缺乏有效的溝通，這就限制了議案的民意含量。因此，應(yīng)當(dāng)拓寬并暢通公眾參與渠道，代表可以通過由代表小組召開座談會(huì)、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。聯(lián)系人民群眾要求真務(wù)實(shí)，講求實(shí)效，不搞形式主義。

同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)人大代表宣傳，增強(qiáng)民眾對(duì)代表工作的了解，擴(kuò)大人大代表的影響力。這就需要加強(qiáng)人民代表工作，需要人大進(jìn)一步完善自己的代言機(jī)制，更好地代表人民的利益，讓不同利益階層的代表在人大這個(gè)層面展開對(duì)話討論，進(jìn)行利益的碰撞，通過談判和妥協(xié)，讓民眾聽得到“自己的聲音”，看到“實(shí)實(shí)在在的工作”。

年年議案?jìng)涫荜P(guān)注，提出議案是法律賦予人大代表的神圣職責(zé)；件件議案落地有聲，這更是人民群眾的期盼。人大代表來自于人民，就是要肩負(fù)責(zé)任感、使命感，情為民系、利為民謀，認(rèn)真履行人大代表職責(zé)，積極參政、議政、主政。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙俊杰.人大代表依法履職必讀[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2009：210.

[2] 范進(jìn)學(xué).權(quán)利政治論—— 一種憲政民主理論的闡釋[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2003：115.

[3] 肖書生.人大代表素質(zhì)研究[J].人大研究，2006，（12）.

[4] 鄒平學(xué).人民代表大會(huì)的規(guī)模困境與代表性的邏輯悖論[J].人大研究，2009，（4）.

[5] 蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度[M].北京：法律出版社，2003：4.

[6] 周其明.保證代表的提案權(quán)使人大代表更好地表達(dá)人民意志[J].人大研究，1999，（5）.[責(zé)任編輯 王曉燕]