摘 要：村級(jí)債務(wù)是各村級(jí)組織在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中產(chǎn)生和形成的，這些舉債在當(dāng)時(shí)對(duì)改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，客觀上起了一定作用。但目前，村級(jí)債務(wù)沉重，不少村為債所累，無(wú)力繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)，有的村甚至運(yùn)轉(zhuǎn)困難，影響了農(nóng)村綜合改革成果，特別是新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)，已成了各級(jí)黨委政府在三農(nóng)工作中必須直面和解決的一個(gè)重要課題。

關(guān)鍵詞：債務(wù)；清理；化解；研究

中圖分類號(hào)：F239.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）22-0138-03

村級(jí)債務(wù)是各村級(jí)組織在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中產(chǎn)生和形成的，這些舉債在當(dāng)時(shí)對(duì)改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，客觀上起了一定作用。但目前，村級(jí)債務(wù)沉重，不少村為債所累，無(wú)力繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)，有的村甚至運(yùn)轉(zhuǎn)困難，影響了農(nóng)村綜合改革成果，特別是新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)，已成了各級(jí)黨委政府在三農(nóng)工作中必須直面和解決的一個(gè)重要課題。如何科學(xué)清理村級(jí)債務(wù)，妥善化解村級(jí)債務(wù)，遏止新債再生，創(chuàng)優(yōu)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，已迫在眉睫。

一、如何開展村級(jí)債務(wù)審計(jì)

村級(jí)債務(wù)審計(jì)清理工作，政策性強(qiáng)，清理對(duì)象多、形成時(shí)間長(zhǎng)，規(guī)模大，涉及面廣，年度跨度大，人員變動(dòng)快，債務(wù)構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜，加之村與村合并或分設(shè)，有的當(dāng)事人已經(jīng)更迭離崗，有的賬、表、憑證、合同和相關(guān)手續(xù)等資料不全或丟失，賬務(wù)處理不規(guī)范，財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱，債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明等等，都給村級(jí)債務(wù)審計(jì)工作帶來(lái)很大的難度，審計(jì)任務(wù)非常艱巨。在此情況下，如何開展村級(jí)債務(wù)審計(jì)清理，并取得事辦功倍之效，筆者談?wù)勅缦驴捶ā?/p>

（一）統(tǒng)一清理口徑

在審計(jì)實(shí)務(wù)中，審計(jì)清理核實(shí)方法，必須有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，口徑必須一致，具體說(shuō)來(lái)有如下核實(shí)方法：

1.對(duì)向銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)借款形成的債務(wù)，必須提供正規(guī)借款合同及資金到賬憑證，應(yīng)重點(diǎn)審核借款手續(xù)是否齊全，是否真實(shí)、合法，了解用途是否明確，是否確實(shí)為村集體所用。

2.對(duì)向單位、企業(yè)、個(gè)人借款，各類籌資形成的債務(wù)，必須滿足三個(gè)條件。一是有以村集體名義出具的借據(jù)或真實(shí)、合法、有效的原始證明材料；二是必須以村集體經(jīng)濟(jì)組織為直接償還人或最終償還人；三是必須是村集體經(jīng)濟(jì)組織所直接使用的、直接受益的。

3.對(duì)拖欠工程款形成的債務(wù)，必須提供村與施工單位或個(gè)人簽訂的合同、竣工驗(yàn)收資料及其他結(jié)算手續(xù)。在此基礎(chǔ)上審核相關(guān)資料真實(shí)性，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地查看，從中判斷債務(wù)的真實(shí)性。

4.對(duì)利息問(wèn)題，應(yīng)區(qū)分以下兩種情況進(jìn)行核實(shí)。一是已經(jīng)在賬內(nèi)核算的，對(duì)向銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)的借款，審計(jì)對(duì)債務(wù)利息的認(rèn)定，應(yīng)采取在認(rèn)定本金的基礎(chǔ)上，一律按照借款期限，以金融機(jī)構(gòu)貸款法定基準(zhǔn)利率為準(zhǔn)分段計(jì)息；對(duì)向社會(huì)和個(gè)人借款的利息計(jì)算應(yīng)實(shí)事求是予以認(rèn)定，原則上超過(guò)法定界限的高息部分應(yīng)予以核減。二是對(duì)賬外債務(wù)，只核實(shí)本金，對(duì)賬下計(jì)息和口頭約定不予核定。

5.應(yīng)付款審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面。一是暫未結(jié)算應(yīng)付款，應(yīng)重點(diǎn)查明是否有資金來(lái)源，債務(wù)是否應(yīng)歸屬村集體組織承擔(dān)還是歸屬村民個(gè)人承擔(dān)，如應(yīng)歸屬村集體承擔(dān)且無(wú)資金來(lái)源的，債務(wù)應(yīng)予以確認(rèn)，否則應(yīng)予以核減；二是賬面掛應(yīng)付款而實(shí)際已支付或已抵扣的款項(xiàng)，應(yīng)予以核減；三是暫存應(yīng)付款中無(wú)具體支付對(duì)象的債務(wù)，應(yīng)作為不需償還債務(wù)予以核減。

6.對(duì)于大的建設(shè)性債務(wù)，包括道路交通，農(nóng)田水利，興辦企業(yè)，文化、通訊、衛(wèi)生、教育等村集體公益設(shè)施等建設(shè)所形成的債務(wù)，應(yīng)到財(cái)政、發(fā)改、交通、農(nóng)業(yè)、水利等部門了解情況，要重點(diǎn)查閱項(xiàng)目的立項(xiàng)審批文件、資金籌集計(jì)劃，查明上級(jí)主管部門資金撥付情況，審查村與施工單位或個(gè)人簽訂的合同、竣工驗(yàn)收資料及其他結(jié)算手續(xù)，經(jīng)審計(jì)核實(shí)該工程確已完工、上述資料齊全的，作為審計(jì)核實(shí)債務(wù)；對(duì)確有資金來(lái)源的，或?qū)τ谔摷俸贤唾Y料、資料不全、不能相互印證的，作為無(wú)效債務(wù)核減。

7.賬外債務(wù)的核實(shí)方法。未交鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站核算、保留在當(dāng)事人手中的債務(wù)憑據(jù)，必須有明確的欠款人和事由，開具有正式借據(jù)或與該債務(wù)形成相關(guān)的原始證明材料，經(jīng)過(guò)核實(shí)和分析確為村集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)的，作為審計(jì)核實(shí)債務(wù)。

（二）科學(xué)組織實(shí)施

審計(jì)組負(fù)責(zé)人，首先應(yīng)組織審計(jì)人員學(xué)習(xí)、研究、討論，吃透審計(jì)方案、政策，掌握審計(jì)核實(shí)基本方法，統(tǒng)一口徑，力求參審人員心中有數(shù)，達(dá)成共識(shí)；其次應(yīng)組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所會(huì)計(jì)人員，一對(duì)一交流，面對(duì)面解答疑難，讓他們徹底弄清村級(jí)債務(wù)的范圍和內(nèi)容，逐項(xiàng)明確自查表的填報(bào)要求和口徑，扎實(shí)做好自查基礎(chǔ)工作；再次就是審計(jì)組內(nèi)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，合理安排，有機(jī)配合。

具體說(shuō)來(lái)，在組織實(shí)施時(shí)應(yīng)注意做到以下四個(gè)方面：一是進(jìn)點(diǎn)時(shí)應(yīng)根據(jù)審計(jì)實(shí)施方案制定好債務(wù)自查表，其內(nèi)容包括賬面數(shù)、賬外數(shù)、自查數(shù)、差異數(shù)及其原因，同時(shí)包括債務(wù)總額、構(gòu)成、用途及償債情況等，被審計(jì)單位要填寫好自查表，此項(xiàng)工作要異常地認(rèn)真、細(xì)致和扎實(shí)，因?yàn)榇吮淼恼_填報(bào)可以節(jié)省大量的審計(jì)工作時(shí)間，從而取得事半功倍之效。二是必須要求配備得力的協(xié)審人員，明確要求縣鄉(xiāng)分管領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)經(jīng)所人員具體的工作配合。三是針對(duì)村賬所管的具體情況，審計(jì)應(yīng)采取就地審計(jì)方式，審計(jì)地點(diǎn)應(yīng)設(shè)在鄉(xiāng)財(cái)經(jīng)所，以方便資料的調(diào)閱和有關(guān)情況的了解，從而提高工作效率。四是對(duì)賬外債務(wù)的控制，要采取封賬查庫(kù)、登記造冊(cè)、追根溯源等措施注意防止突擊作假情況的發(fā)生等。只有吃透審計(jì)方案，嫻熟審計(jì)方法，明確審計(jì)目的，科學(xué)組織實(shí)施，才能在具體的審計(jì)實(shí)務(wù)中有條不紊，以不變應(yīng)萬(wàn)變，以簡(jiǎn)單應(yīng)復(fù)雜，得心應(yīng)手，事半功倍。

二、如何妥善化解村級(jí)債務(wù)

村級(jí)債務(wù)覆蓋面廣，形成時(shí)間長(zhǎng)，成因復(fù)雜，要想有效化解村級(jí)債務(wù)，必須首先弄清其產(chǎn)生的歷史原因和時(shí)代背景。

（一）村級(jí)債務(wù)的成因

村級(jí)債務(wù)的形成有中國(guó)現(xiàn)行制度、體制等宏觀方面的因素，也有村級(jí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資金短缺，舉債辦事等微觀方面的原因。村級(jí)債務(wù)問(wèn)題雖然各地債務(wù)形成有差異，但是歸納起來(lái)不外乎以下幾點(diǎn)：

1.舉債墊付稅費(fèi)。在2005年前，農(nóng)特兩稅和“三提五統(tǒng)”尚未取消，此外還有醫(yī)療保險(xiǎn)、報(bào)刊雜志訂閱、各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)等。每年縣鄉(xiāng)限定了任務(wù)和完成時(shí)間，而部分農(nóng)戶無(wú)力上繳或欠繳應(yīng)承擔(dān)的合理稅費(fèi)，村干部迫于目標(biāo)考核，不得不靠借貸款完成上級(jí)下達(dá)的剛性任務(wù)，如此年復(fù)一年，雪球越滾越大。

2.投資形成負(fù)債。改革開放后，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型潮中，一些村出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的初衷，舉債辦企業(yè)，盲目上項(xiàng)目，或搞多種經(jīng)營(yíng)，最終由于決策失誤，生產(chǎn)技術(shù)起點(diǎn)低，經(jīng)營(yíng)管理不善，產(chǎn)品質(zhì)量差，產(chǎn)品不適銷對(duì)路，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、財(cái)務(wù)管理混亂等原因?qū)е峦顿Y失敗，經(jīng)營(yíng)難以為繼，大批村級(jí)企業(yè)停產(chǎn)倒閉，投資無(wú)法收回，債務(wù)無(wú)力償還，從而背上沉重的債務(wù)。

3.舉債維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著雙層經(jīng)營(yíng)體制中的集體經(jīng)濟(jì)因土地、山林經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓，村級(jí)收入路子越來(lái)越窄，收入來(lái)源幾近為零。轉(zhuǎn)移支付前微薄的收入不足以維持村組干部工資，日常支出無(wú)可靠保障，造成支出大于收入，只有依靠借款來(lái)維持收支平衡，從而造成負(fù)債。

4.公益性、建設(shè)性負(fù)債大。長(zhǎng)期以來(lái)，各村致富心切，為了改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，在財(cái)力物力捉襟見肘的情況下，舉債興辦一些急待要辦的公益事業(yè)，向上爭(zhēng)取資金又比較困難，且向農(nóng)民集資也只能籌措到一小部分資金，大部分資金缺口只有通過(guò)借款來(lái)解決。村級(jí)公益事業(yè)包括通村道路、農(nóng)電改造、水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化廣播、村級(jí)建設(shè)等，這些公益建設(shè)主要依靠村集體經(jīng)濟(jì)組織，國(guó)家只給少量的補(bǔ)貼和扶持，缺口極大。

5.民間高息借貸。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)村債務(wù)由鄉(xiāng)村干部經(jīng)手在民間高息借貸的十分普遍，借款年利率一般是 10%～15%不等，高的甚至達(dá)到 20%左右，且每年換據(jù)結(jié)息，息轉(zhuǎn)本，本生息，利滾利，不斷驢打滾式地增加，基本上是幾年后本金要翻一番。沉重的利息負(fù)擔(dān)，使鄉(xiāng)村債務(wù)陷入了惡性循環(huán)。

6.部分村干部責(zé)任心不強(qiáng)。由于村委會(huì)換屆原因，不少新任村干部，對(duì)老債務(wù)以自己沒經(jīng)手為由，采取消極回避態(tài)度，即使接了舊賬也是無(wú)力償還，導(dǎo)致干部換一任，債務(wù)多一茬，造成債務(wù)越累越多。

（二）村債化解思路與對(duì)策

根據(jù)審計(jì)調(diào)查情況及目前村級(jí)債務(wù)狀況，為創(chuàng)優(yōu)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)要高度重視化解村級(jí)債務(wù)工作，黨委政府要從加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)和執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的高度出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)化解村級(jí)債務(wù)的重要性；有關(guān)部門應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，從維護(hù)農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，以講政治、講科學(xué)發(fā)展的高度責(zé)任感，把化解債務(wù)工作擺在重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依據(jù)政策法規(guī)、依靠人民群眾、積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，多渠道、分類別從以下幾個(gè)方面積極尋求化解村級(jí)債務(wù)的有效途徑和辦法：

1.清收債權(quán)還債。根據(jù)目前農(nóng)村對(duì)單位和個(gè)人拖欠鄉(xiāng)村集體的款項(xiàng)，要采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政的方法和措施進(jìn)行清收。對(duì)農(nóng)民欠交的稅費(fèi)尾欠，要分門別類，妥善處理。屬于違反政策規(guī)定的集資、攤派和違規(guī)超收的稅費(fèi)尾欠，應(yīng)予以核銷；對(duì)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠，要嚴(yán)格按照稅法規(guī)定進(jìn)行清收；對(duì)符合減免規(guī)定的稅費(fèi)尾欠，要給予減免；不符合減免條件的，要依法逐步清收；對(duì)各類企業(yè)承包款，應(yīng)按合同、協(xié)議據(jù)實(shí)清收。

2.結(jié)對(duì)沖抵三角債。村級(jí)組織既是債務(wù)人，也是債權(quán)人，村集體與個(gè)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，客觀上就是一個(gè)鏈鎖的債務(wù)大連環(huán)。對(duì)村與農(nóng)戶以及個(gè)人之間形成的三角債進(jìn)行清理核實(shí)后，在協(xié)商自愿、各方到場(chǎng)、完善手續(xù)的前提下，實(shí)行債權(quán)債務(wù)對(duì)口劃轉(zhuǎn)，相互沖轉(zhuǎn)抵賬，把多頭債變成幾頭清。

3.盤活資產(chǎn)還債。村集體現(xiàn)有的資源諸如荒山、荒地、荒灘、魚塘、林地、果園、茶園、藥園及閑置房產(chǎn)、設(shè)備等一切可利用資源，可采取拍賣、承包、承租、入股、招商引資等一切形式，整合盤活存量資產(chǎn)，綜合開發(fā)利用，將所得收益用于償還債務(wù)。

4.核銷債權(quán)減債。對(duì)債權(quán)單位確已撤銷或債權(quán)人已放棄債權(quán)的債務(wù)，歷史遺留的可作呆賬、壞賬處理的陳欠債務(wù)，以及民間高息借貸不合規(guī)利息，可按相關(guān)政策、程序核銷減債。例如，對(duì)村集體所欠的民間高息借款，在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上，雙方協(xié)商，從鎖定債務(wù)之日起，對(duì)不正常的高息要按照國(guó)家金融部門規(guī)定的同期同檔利率重新計(jì)算債務(wù)利息。

5.爭(zhēng)取資金化債。對(duì)于興辦村教育，興辦交通、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施形成的債務(wù)，各級(jí)財(cái)政、教育、交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門應(yīng)加大力度，充分把握新農(nóng)村建設(shè)及國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需等等千載難逢的機(jī)遇，全方位向上爭(zhēng)取國(guó)家化解村級(jí)債務(wù)方面的優(yōu)惠政策、項(xiàng)目和資金支持，用于村級(jí)建設(shè)性、發(fā)展性債務(wù)的化解。

6.設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金化債?？h財(cái)政應(yīng)建立化解村級(jí)債務(wù)專項(xiàng)資金。由于村級(jí)債務(wù)數(shù)額較大，在目前村級(jí)財(cái)源建設(shè)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)尚未發(fā)展壯大的情況下，除鄉(xiāng)村自身努力外，縣財(cái)政每年應(yīng)預(yù)算一部分專項(xiàng)資金，用于化解村級(jí)組織因農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公益性建設(shè)形成的債務(wù)。

（三）嚴(yán)管舊債，遏止新債再生

為鞏固化債成果，村債審結(jié)鎖定后，各級(jí)政府一方面要加大化解村級(jí)債務(wù)工作力度，務(wù)求抓出實(shí)效；另一方面要教育廣大村干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績(jī)觀，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；同時(shí)應(yīng)采取強(qiáng)力監(jiān)管措施，建章立制，規(guī)范管理，建立紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、經(jīng)管分工協(xié)作的立體控債監(jiān)管機(jī)制，真正做到令行禁止，杜絕新債再生，為建立保障有力的村級(jí)基層組織創(chuàng)造有利環(huán)境。

[責(zé)任編輯 安世友]