摘 要：在2008年金融危機(jī)后，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)資本充足率的要求減少信用貸款，增加抵押物、擔(dān)保貸款。而農(nóng)戶(hù)有效擔(dān)保物的缺乏，使其貸款難度增加。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)卻受到法律的限制不得作為貸款抵押物?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的需要，法律應(yīng)適當(dāng)?shù)姆艑挀?dān)保物限制，滿(mǎn)足農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求。

關(guān)鍵詞：貸款；擔(dān)保；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；新疆；農(nóng)戶(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）22-0122-03

引言

近些年隨著各大商業(yè)銀行的在縣域的網(wǎng)點(diǎn)的撤離，農(nóng)村信用社逐漸成為金融支農(nóng)的主力軍，并取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但是同時(shí)我們也要清晰注意到農(nóng)信社在實(shí)際支農(nóng)中的問(wèn)題。

一、貸款現(xiàn)狀的簡(jiǎn)介

雖然信用社成為支農(nóng)的主力軍，但是我們?cè)趯?shí)際中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)的支農(nóng)中仍存在問(wèn)題。據(jù)費(fèi)玉娥在2007年的新疆的抽樣6縣的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶(hù)有較高的貸款需求，但是小額貸款的需求滿(mǎn)足度5個(gè)縣的滿(mǎn)足度低于50%，最低的只有13.46%。農(nóng)戶(hù)的貸款需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到滿(mǎn)足。再如表1，從表中我們可以看出呼圖壁縣的涉農(nóng)貸款中的聯(lián)保貸款的比例大幅上升11個(gè)點(diǎn)，而信用貸款則下降了5.6個(gè)點(diǎn)，擔(dān)保貸款同比（2009年）增長(zhǎng)34%！這說(shuō)明信用社對(duì)于貸款的條件設(shè)置走高，貸款的對(duì)象傾向于聯(lián)保戶(hù)和有擔(dān)保抵押物的農(nóng)戶(hù)。

二、貸款難的主要原因

造成農(nóng)村居民貸款難的問(wèn)題主要因素：一是受困于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的天然金融環(huán)境，二則是受困于擔(dān)保物的缺失。

1.農(nóng)業(yè)行業(yè)屬性和農(nóng)村的天然金融環(huán)境。首先農(nóng)業(yè)自古以來(lái)就是一個(gè)弱勢(shì)行業(yè)，即使在現(xiàn)在有發(fā)達(dá)科技的支持，農(nóng)業(yè)災(zāi)害還是時(shí)常發(fā)生，造成農(nóng)業(yè)收入不穩(wěn)定，同時(shí)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)、資金的內(nèi)部積累少，使銀行或信用社對(duì)于農(nóng)業(yè)貸款收回沒(méi)有信心。其次，2010年新疆第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值為1 078.63億元，在三大產(chǎn)業(yè)的占比僅為19.8%。相比與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值則顯得弱小，農(nóng)業(yè)的增值率也不足于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)。相比于第二產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低回報(bào)率，也使金融機(jī)構(gòu)對(duì)此類(lèi)貸款沒(méi)有興趣，機(jī)會(huì)成本較高。然后，農(nóng)村的天然薄弱的金融環(huán)境，新疆農(nóng)村地處邊疆少數(shù)民族地區(qū)，各種條件導(dǎo)致發(fā)展緩慢。首先金融覆蓋率低，截至2010年全疆共有農(nóng)村信用社907家，村鎮(zhèn)銀行為3家，農(nóng)村合作銀行為16家，而全疆共有88個(gè)縣（市）。其次農(nóng)村的信用環(huán)境差，信用評(píng)級(jí)建設(shè)緩慢，符合銀行貸款要求的信用農(nóng)戶(hù)較少。以呼圖壁縣為例，2009年呼圖壁縣總農(nóng)戶(hù)22 478戶(hù)，其中認(rèn)可的信用戶(hù)有8 877戶(hù)，信用村為28個(gè)只占總行政村的55%，而到2010年底，總戶(hù)數(shù)（包括兵團(tuán)）為311 401戶(hù)，信用戶(hù)只有10 884戶(hù)，信用村為38個(gè)，占總的行政村的40.42%。很多農(nóng)戶(hù)還是認(rèn)為機(jī)構(gòu)的錢(qián)就是國(guó)家的錢(qián)可以不還，信用的意識(shí)極為薄弱，出現(xiàn)機(jī)構(gòu)不相信農(nóng)戶(hù)，存在不借或少借的現(xiàn)象，尤其是在新疆的南疆部分地區(qū)，如2010年和田地區(qū)全年農(nóng)村家庭人均純收入為2 753.74元，相比與伊犁直屬縣的5 324.64元和喀什地區(qū)的人均的3 269.58元，則顯得要少很多。低收入，對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)就意味著低的還貸能力，貸款的意愿低。雖然政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的金融支持，但是農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的這些屬性卻依然阻礙著機(jī)構(gòu)。

2.擔(dān)保物的限制。首先是擔(dān)保物的限制?；谵r(nóng)村信用建設(shè)的不完善和資本管理的壓力，銀行或信用社對(duì)于農(nóng)戶(hù)的貸款，一般都要求有抵押物或質(zhì)押物。二元經(jīng)濟(jì)的格局、農(nóng)村長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，使得農(nóng)戶(hù)并沒(méi)有類(lèi)似于債券、基金等有價(jià)證券，剩下的能夠充當(dāng)?shù)盅浩返木椭挥泄潭ㄙY產(chǎn)和一些其他權(quán)利，但是《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（1）土地所有權(quán)；（2）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第34條第（五）項(xiàng)、第36條第三款規(guī)定的除外。能夠充當(dāng)?shù)盅浩返娜绲?4條：下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：（1）抵押人所有的房屋和其他地上定著物；（2）抵押人所有的機(jī)器、交通運(yùn)輸工具和其他財(cái)產(chǎn)；（3）抵押人依法有權(quán)處分的國(guó)有的土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物；（4）抵押人依法有權(quán)處分的國(guó)有的機(jī)器、交通運(yùn)輸工具和其他財(cái)產(chǎn)；（5）抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；（6）依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)。① 綜合第34條和第37條，農(nóng)戶(hù)擁有的資產(chǎn)中能夠作為擔(dān)保抵押的就只有：其他權(quán)利（包括：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等），流動(dòng)性好的耐用消費(fèi)品（現(xiàn)實(shí)中較少）。其次市場(chǎng)的不完善，在貸款前的擔(dān)保品的評(píng)估，需要專(zhuān)業(yè)的評(píng)估人才，此時(shí)銀行就需要第三方對(duì)擔(dān)保品進(jìn)行評(píng)估，出于自利原則，評(píng)估師會(huì)在評(píng)估時(shí)人為地虛高擔(dān)保品的價(jià)值，而銀行則要為此承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶(hù)的抵押品在發(fā)生貸款違約之后，將會(huì)被送往市場(chǎng)拍賣(mài)，由于農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，致使抵押品變現(xiàn)困難，銀行等金融機(jī)構(gòu)還將因此承擔(dān)抵押品的庫(kù)存費(fèi)等。這無(wú)疑使機(jī)構(gòu)更加不愿貸款給農(nóng)戶(hù)。

三、意見(jiàn)及建議

1.對(duì)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村金融的政策性?xún)A斜。農(nóng)業(yè)的天然屬性是不可能改變的，農(nóng)村金融的落后不是哪一家銀行能夠改變的。在這個(gè)時(shí)候就需要政府搭建好完整的平臺(tái)。對(duì)于農(nóng)業(yè)通過(guò)政策性引導(dǎo)資金流入，如提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，加大對(duì)于農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移性支付，落實(shí)金融惠民工程。完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋力度，通過(guò)銀保合作提高農(nóng)戶(hù)的貸款能力和銀行的貸款意愿。對(duì)于農(nóng)村金融環(huán)境的建設(shè)，首先加快農(nóng)村征信體系的建設(shè)，加大信用重要性的宣傳教育。信用體系的建成，將會(huì)使貸款人注重自己的信用記錄，一旦產(chǎn)生信用污點(diǎn)，將會(huì)受到嚴(yán)厲的信用懲罰；其次增加基層金融機(jī)構(gòu)如村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村合作社，這種農(nóng)戶(hù)自己組成機(jī)構(gòu)，對(duì)于農(nóng)戶(hù)的貸款支持已經(jīng)得到證明，而且不良貸款出現(xiàn)較少，應(yīng)得到推廣。

2.增加農(nóng)戶(hù)可擔(dān)保抵押物范圍。從上文已經(jīng)知道，現(xiàn)在的農(nóng)戶(hù)幾乎沒(méi)有可用于擔(dān)保抵押的實(shí)物資產(chǎn)，而能夠在未來(lái)產(chǎn)生現(xiàn)金流的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則具有成為擔(dān)保抵押品前提。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，是指在不改變土地所有權(quán)和用途的基礎(chǔ)上，出讓土地的使用權(quán)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押的可行性分析。（1）法理的可行性。目前的法律對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的態(tài)度模糊，唐薇、吳越（2012）在研究中指出現(xiàn)行法律對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在三種態(tài)度：一是明令禁止，在《擔(dān)保法》的第37條和《物權(quán)法》的第184條；二是間接禁止，《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第15條的司法解釋認(rèn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同無(wú)效；三是避而不談，在《農(nóng)村土地承包法》的第32條“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”規(guī)定直接回避了該問(wèn)題。但是另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)具有法律上的具有可作為擔(dān)保的先決條件，既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以產(chǎn)生收益，就會(huì)具有現(xiàn)實(shí)的需求，更何況《農(nóng)村土地承包法》第32條中并沒(méi)有說(shuō)該權(quán)利是不能用于抵押，再者既然轉(zhuǎn)讓都可以，抵押為什么就不可以？而且可以理解為“其他方式”。既然法律上存在模糊，那么可以通過(guò)一些金融技術(shù)予以規(guī)避，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做成其他金融工具進(jìn)而利用金融工具進(jìn)行抵押。所以綜上所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法理上是可行的。（2）在現(xiàn)實(shí)中的可行性。據(jù)了解在《物權(quán)法》草案的第五次修改中，曾有這樣的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但是不得改變土地用途。”但是最后被刪除，理由是中國(guó)的社會(huì)保障體系尚未完全建立，土地是農(nóng)民的生存之本。但是據(jù)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒—2012》的數(shù)據(jù)分析（見(jiàn)圖1），由于新疆地區(qū)發(fā)展的不均衡和新疆本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后，農(nóng)村人口的收入主要還是家庭經(jīng)營(yíng)性收入。但是工資性收入已經(jīng)開(kāi)始增加。但是根據(jù)圖2我們可以看到三大產(chǎn)業(yè)中的，第一產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口占有比正在不斷地降低，第二產(chǎn)業(yè)人口逐年增加，第三產(chǎn)業(yè)人口同樣逐年攀升。

從這些數(shù)據(jù)我們可以認(rèn)為，農(nóng)村人口的收入正在多元化，土地作為農(nóng)民的“安身立命”之本的功能逐漸降低。而農(nóng)村人口流向二、三產(chǎn)業(yè)也就是將有大量的土地閑置，如果將這些土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，將給從事其他產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民帶來(lái)額外的收益，而擁有這些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)則可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)，同樣提高自己的家庭經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體運(yùn)用，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部 張?jiān)迫A、中國(guó)人民大學(xué) 李偉偉、伍振軍在寧夏同心縣的調(diào)研報(bào)告指出，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是值得推廣的，指出了同心縣的對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押的具體步驟（成立農(nóng)戶(hù)土地協(xié)會(huì)—農(nóng)戶(hù)以2/5土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股—實(shí)行互助聯(lián)保—會(huì)員借款，協(xié)會(huì)擔(dān)保—違約，協(xié)會(huì)代償并取得會(huì)員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。① 新疆農(nóng)戶(hù)完全可以模仿這種模式，增加自己的貸款能力。

雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押具有很強(qiáng)的可操作性，但是在現(xiàn)實(shí)實(shí)行中仍需完善以下幾點(diǎn)：實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提是法律完善，目前的試點(diǎn)行為只具有政策意向而無(wú)法律依據(jù)，這是有隱患的，有法可依才能真正保護(hù)農(nóng)戶(hù)的利益。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在作抵押時(shí)會(huì)要求出具證書(shū)，而現(xiàn)在很多農(nóng)戶(hù)并沒(méi)有，所以新疆各級(jí)地方政府應(yīng)盡快按2013年中央一號(hào)文件要求的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記，并頒證到戶(hù)；然后，對(duì)于土地評(píng)估的公正性。土地的評(píng)估通常是交由第三方，但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的特殊性，目前并沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員可以進(jìn)行評(píng)估操作，在現(xiàn)行的試點(diǎn)地方，都是由雙方協(xié)議而定或者交由機(jī)構(gòu)評(píng)估，這時(shí)由于農(nóng)戶(hù)的弱勢(shì)性，利益很有可能會(huì)損害。所以政府應(yīng)該組建專(zhuān)門(mén)的評(píng)估指導(dǎo)機(jī)構(gòu)或者指定評(píng)估機(jī)構(gòu)并根據(jù)土地質(zhì)量的層級(jí)規(guī)定最低的標(biāo)準(zhǔn)，充分保護(hù)農(nóng)戶(hù)利益；再次，對(duì)于土地用途的監(jiān)管。在貸款發(fā)生之后，機(jī)構(gòu)將擁有某片土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于機(jī)構(gòu)一般不會(huì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將會(huì)將這片土地交與專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司。實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地的公司就是監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象，防止將農(nóng)業(yè)土地用于商業(yè)；最后，對(duì)于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立。目前新疆并沒(méi)有完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，流轉(zhuǎn)平臺(tái)的不完善，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性又使其變現(xiàn)能力差，就有會(huì)造成貸款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。如果長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有得到處理就還有可能造成土地的閑置。所以完善的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不僅能夠解決貸款機(jī)構(gòu)的變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)增加其貸款的意愿，還能促進(jìn)資源的合理配置。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]