從2004年到2012年，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“九連增”，產(chǎn)量連續(xù)5年穩(wěn)定在5億噸以上。但近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及人口數(shù)量的不斷上升，我國(guó)糧食需求呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。同時(shí)，隨著生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，糧食需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了較為明顯的變化，正在由傳統(tǒng)的飼用、食用用途向工業(yè)原料和能源概念拓展。我國(guó)糧食供求形勢(shì)已經(jīng)由上世紀(jì)九十年代的總量平衡、豐年有余，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗幕酒胶?、結(jié)構(gòu)性短缺、長(zhǎng)期偏緊。未來(lái)我國(guó)糧食消費(fèi)將在人口及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化水平不斷提高的推動(dòng)下走上剛性上升甚至加速上升的軌道，因此保證糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定并進(jìn)一步挖掘糧食增產(chǎn)潛力將是保證我國(guó)中長(zhǎng)期糧食安全的重要措施。

糧食增產(chǎn)的空間

在國(guó)家政策和科技發(fā)展的共同作用下，我國(guó)糧食產(chǎn)量仍有進(jìn)一步增長(zhǎng)的空間。

一是耕地面積有望保持穩(wěn)定。一個(gè)國(guó)家如果能夠保持最低限度的耕地面積，也就是保持了糧食的潛在生產(chǎn)能力。人多地少、耕地資源緊缺是我國(guó)的基本國(guó)情。目前，我國(guó)人均耕地面積僅為世界的40%，全國(guó)可開(kāi)發(fā)為耕地的后備資源僅為667萬(wàn)公頃，且多分布于生態(tài)脆弱區(qū)，開(kāi)發(fā)利用難度大。為促進(jìn)耕地保護(hù)，增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，近年來(lái)，國(guó)土資源部在全國(guó)重點(diǎn)劃定的15.6億畝基本農(nóng)田范圍內(nèi)，有計(jì)劃地對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行土地綜合整治?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)通過(guò)土地整治新增耕地150萬(wàn)公頃，超過(guò)同期建設(shè)占用耕地的面積，保持了耕地面積基本穩(wěn)定，對(duì)堅(jiān)守18億畝耕地紅線起到了至關(guān)重要的作用。2012年3月16日，由國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門編制的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式頒布實(shí)施。《規(guī)劃》提出到2015年我國(guó)要補(bǔ)充耕地2400萬(wàn)畝，確保全國(guó)耕地保有量保持在18.18億畝。而據(jù)12月12日國(guó)土資源部發(fā)布的2011年度全國(guó)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月31日，全國(guó)耕地保有量為18.2476億畝。自2009年全國(guó)耕地保有量連續(xù)3年保持在18.24億畝以上，表明《規(guī)劃》中提到的耕地保有量目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。

二是現(xiàn)有耕地生產(chǎn)力有望進(jìn)一步提升。在我國(guó)現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田的面積之和約占我國(guó)耕地的70%，因此推進(jìn)中低產(chǎn)田改造，提高其糧食生產(chǎn)能力，是提高土地利用效率、確保國(guó)家糧食安全的重要途徑。據(jù)專家測(cè)算，改造中低產(chǎn)田畝均可增產(chǎn)160斤（增幅約20%），而現(xiàn)有高產(chǎn)田通過(guò)設(shè)施更新完善也有畝增60斤以上的潛力。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是近年來(lái)保證我國(guó)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的重要舉措之一。2001年以來(lái)，全國(guó)建成了2億多畝高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，整治后的耕地質(zhì)量平均提高1-2個(gè)等級(jí)，平均畝產(chǎn)提高10%-20%，生產(chǎn)成本普遍降低10%-15%。特別是“十一五”期間，我國(guó)建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田1.6億多畝，平均每畝提高1.5個(gè)等級(jí)，也就是說(shuō)畝產(chǎn)增加150公斤以上?！笆濉逼陂g我國(guó)將進(jìn)一步加大投資的力度，開(kāi)展4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。整治后，基本農(nóng)田將平均提高1個(gè)等級(jí)，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上，糧食安全保障能力將明顯增強(qiáng)。

三是復(fù)種指數(shù)有望進(jìn)一步提高。由于耕地面積增長(zhǎng)空間有限，今后我國(guó)糧食播種面積的提升將主要依靠復(fù)種指數(shù)的提高。據(jù)有關(guān)學(xué)者測(cè)算，復(fù)種指數(shù)每增加一個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于增加1500萬(wàn)畝左右的糧食播種面積。如果全國(guó)耕地平均復(fù)種指數(shù)從155%提高到160%，相當(dāng)于擴(kuò)種1億畝，可增產(chǎn)近500億斤。東南沿海和長(zhǎng)江中下游等地區(qū)是我國(guó)復(fù)種潛力最大的地區(qū)，但由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人工成本的上升，南方水稻主產(chǎn)區(qū)“雙改單”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。1998-2006年間，我國(guó)雙季稻區(qū)至少有174.4萬(wàn)公頃的雙季稻改為單季稻，由此造成的我國(guó)水稻播種面積減少13%，水稻總產(chǎn)量減少5.4%，糧食總產(chǎn)量減少2%。近年來(lái)，湖南、江西、廣西等水稻主產(chǎn)省區(qū)積極推廣早稻集中育秧，對(duì)促進(jìn)水稻“單改雙”成效顯著。以水稻第一大省湖南省為例，2012年全省65個(gè)示范縣市區(qū)早稻集中育秧面積達(dá)到501萬(wàn)畝，有效地解決了農(nóng)戶分散育秧中缺勞力、缺技術(shù)等突出問(wèn)題。擴(kuò)大早稻面積86.5萬(wàn)畝，減少耕地拋荒1.26萬(wàn)畝，早稻總產(chǎn)增加4億公斤以上。由于早稻收益較低，農(nóng)戶為保證全年收入必然再種一季晚稻，這就提高了復(fù)種指數(shù)，為糧食增產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。

四是單產(chǎn)水平有望進(jìn)一步提升。近20年來(lái)我國(guó)糧食產(chǎn)量的提升主要依靠單產(chǎn)水平的提高，2004年至2012年糧食單產(chǎn)對(duì)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)到57.4%。而未來(lái)我國(guó)糧食單產(chǎn)將在科技的支撐下進(jìn)一步提升。以小麥為例，未來(lái)我國(guó)小麥單產(chǎn)水平有望在區(qū)域、品種、技術(shù)等三方面潛力的挖掘下再度提升。首先從區(qū)域潛力看，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)和改進(jìn)栽培技術(shù)，北緯31°-35°地區(qū)（小麥面積約1.3億畝）、北緯35°-38°地區(qū)（面積約7000萬(wàn)畝）和西北、華北缺水麥區(qū)平均畝產(chǎn)分別可提高30公斤、20公斤和10公斤；其次從品種潛力看，近年主產(chǎn)省推廣的主導(dǎo)品種區(qū)試產(chǎn)量與省實(shí)際平均產(chǎn)量的差距達(dá)107-189公斤/畝，挖掘現(xiàn)有品種增產(chǎn)潛力尚有較大空間。預(yù)計(jì)未來(lái)5-10年內(nèi)，我國(guó)將會(huì)育成一批高產(chǎn)、超高產(chǎn)與肥水高效、多抗結(jié)合的新品種，實(shí)現(xiàn)新一輪品種更替和產(chǎn)量、效率的綜合提升；從技術(shù)潛力看，不僅現(xiàn)有的主導(dǎo)技術(shù)如冬小麥精播、半精播高產(chǎn)技術(shù)等將會(huì)持續(xù)發(fā)揮增產(chǎn)作用，不斷解決現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中的技術(shù)問(wèn)題也可提升產(chǎn)量，根據(jù)國(guó)家小麥產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系專家的調(diào)查分析，僅僅通過(guò)全面實(shí)施規(guī)范化播種、嚴(yán)格抓好整地播種質(zhì)量這一環(huán)節(jié)，全國(guó)農(nóng)田平均產(chǎn)量就可再增加3%-7%。此外，新型耕作栽培技術(shù)，如機(jī)械化寬幅精播和窄行勻播技術(shù)、水肥一體化技術(shù)、稻茬麥新型機(jī)械化耕播技術(shù)等的發(fā)展和應(yīng)用將會(huì)推動(dòng)生產(chǎn)方式的變革，為小麥增產(chǎn)開(kāi)闊空間。

政策建議

我國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，糧食安全問(wèn)題始終是治國(guó)安邦的頭等大事。稻谷、小麥、玉米等重要糧食品種必須堅(jiān)持基本自給，對(duì)稻谷、小麥等口糧作物要爭(zhēng)取達(dá)到100%的自給率，對(duì)玉米則要保持在95%以上，即進(jìn)口量不宜超過(guò)國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的5%。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要重點(diǎn)采取五個(gè)方面的措施：

一是加強(qiáng)耕地和水資源的保護(hù)和有效利用。未來(lái)隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，耕地保護(hù)所面臨的壓力將會(huì)越來(lái)越大，必須堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保全國(guó)耕地保有量不低于18億畝，基本農(nóng)田保有量不低于15.6億畝；實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，改變工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中粗放浪費(fèi)的利用方式，加強(qiáng)土地規(guī)劃管理。水資源匱乏是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，國(guó)務(wù)院已于2012年3月出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，明確提出到2030年，全國(guó)用水總量要控制在7000億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上。為達(dá)到這一目標(biāo)，需要“硬件”和“軟件”兩手抓，硬件是指增加水利建設(shè)投入，加強(qiáng)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)用水的使用效率和農(nóng)田的抗災(zāi)能力；軟件是指要深化基層水管體制和農(nóng)業(yè)水價(jià)的改革，健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。

二是大力提升科技進(jìn)步對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率。在耕地資源有限的背景下，提高我國(guó)糧食產(chǎn)量主要依靠單產(chǎn)的提升，2012年單產(chǎn)提升對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到80.5%。未來(lái)我國(guó)糧食單產(chǎn)潛力的挖掘仍要依靠農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率的持續(xù)提高。首先，要加快優(yōu)良品種繁育和推廣，充分發(fā)揮新品種增產(chǎn)潛力；其次，應(yīng)集成推廣優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)栽培及田間管理技術(shù)。建立完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)推廣補(bǔ)貼機(jī)制，整合農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)、推廣技術(shù)力量，集成組裝適合不同優(yōu)勢(shì)區(qū)域、不同栽培模式、不同品種類型的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、節(jié)本增效栽培及病蟲害監(jiān)測(cè)防治等技術(shù)，并加快推廣應(yīng)用；最后，要加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造技術(shù)研發(fā)。有了“良種”和“良法”，能否順利提升糧食單產(chǎn)還要看農(nóng)田的基礎(chǔ)地力。目前我國(guó)中低產(chǎn)田的比重較高，如何通過(guò)工程與技術(shù)的結(jié)合提升高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的數(shù)量，是保障未來(lái)我國(guó)糧食安全的第三大關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題。

三是不斷完善糧食補(bǔ)貼及價(jià)格政策。首先，從補(bǔ)貼政策來(lái)看，近年來(lái)種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等政策有效地保護(hù)了農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)了糧食增產(chǎn)。今后要不斷完善，按照“增加總量、優(yōu)化存量、用好增量”的原則，著力提高政策實(shí)施效益，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼與規(guī)模經(jīng)營(yíng)掛鉤，與優(yōu)良品種推廣掛鉤，與商品糧掛鉤。各項(xiàng)糧食補(bǔ)貼在保留已有補(bǔ)貼對(duì)象和水平的前提下，把增量資金向重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品（小麥、玉米、水稻）和新型主體（種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等）傾斜，要借用這個(gè)政策杠桿引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。建立健全對(duì)糧食主產(chǎn)縣的利益補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)根據(jù)主產(chǎn)縣每年實(shí)際調(diào)出糧食數(shù)量，適度擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并不斷增加對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金。其次，從價(jià)格政策來(lái)看，現(xiàn)行以最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策為代表的價(jià)格政策，雖然保證了糧價(jià)的逐年上升，避免了“谷賤傷農(nóng)”，但也使得糧食市場(chǎng)的“政策性”特征突出，而“市場(chǎng)性”特征弱化，不僅壓縮了糧食加工業(yè)的利潤(rùn)空間使其競(jìng)爭(zhēng)力下降，也使得糧食進(jìn)口的壓力增大。今年在我國(guó)糧食“九連增”的背景下，稻谷、小麥、玉米進(jìn)口數(shù)量還超過(guò)了1000萬(wàn)噸，其主要原因就是國(guó)際價(jià)格相對(duì)國(guó)內(nèi)來(lái)講有很大的優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)盡快調(diào)整現(xiàn)行的價(jià)格政策，既要減少政策對(duì)市場(chǎng)的扭曲，又要防止價(jià)格的過(guò)度波動(dòng)，例如合理確定最低收購(gòu)價(jià)水平和國(guó)家托市收購(gòu)的數(shù)量，建立健全中央及主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)的糧食價(jià)格監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)。

四是積極推進(jìn)種植機(jī)械化、服務(wù)社會(huì)化和糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體新型化。為應(yīng)對(duì)種糧勞動(dòng)力高齡化及高成本化的制約因素，可以從三方面入手：一是積極推進(jìn)機(jī)械化生產(chǎn)技術(shù)。目前我國(guó)小麥生產(chǎn)基本上可以達(dá)到100%的機(jī)械化水平，玉米約為70%，稻谷在60%左右。尤其是玉米機(jī)收水平僅為33%、稻谷機(jī)械化種植水平僅為20%，成為制約糧食生產(chǎn)機(jī)械化發(fā)展“短板”。應(yīng)積極推進(jìn)針對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵技術(shù)和機(jī)械設(shè)備的研發(fā)和推廣，并進(jìn)一步完善農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼；二是要加強(qiáng)糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)化服務(wù)隊(duì)、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等不同主體參與到社會(huì)化服務(wù)體系中來(lái)，設(shè)立社會(huì)化服務(wù)體系組織建設(shè)專項(xiàng)資金，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)其在生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)作業(yè)服務(wù)、種苗培育、糧食烘干及運(yùn)輸、儲(chǔ)藏等方面的投入給予支持；三是培育新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。主要包括農(nóng)民種糧合作社、種糧專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)。應(yīng)加快對(duì)這三類新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的認(rèn)定，并加大扶持力度，從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、金融支持、稅收優(yōu)惠、人才培養(yǎng)等各方面完善政策措施，改善外部條件。未來(lái)中國(guó)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體格局可能是：多數(shù)家庭種糧主要是滿足自給，而商品糧的提供者最主要是具有優(yōu)勢(shì)的新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。自給性糧食需要的家庭，不以糧食生產(chǎn)為主要收入來(lái)源，很可能成為這些家庭的生活方式。而新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，則要站在世界糧食科技的前沿，發(fā)展現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)，確保糧食市場(chǎng)供應(yīng)。

五是充分利用國(guó)際市場(chǎng)，發(fā)揮好進(jìn)出口調(diào)控機(jī)制作用。保證我國(guó)糧食基本自給，并不是要完全獨(dú)立于國(guó)際市場(chǎng)。相反，我們要根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格的變化情況，充分發(fā)揮進(jìn)出口對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。以小麥為例，雖然當(dāng)前我國(guó)小麥能夠滿足自給，但隨著人口和需求持續(xù)增加，加之生產(chǎn)也面臨自然災(zāi)害和市場(chǎng)等多種風(fēng)險(xiǎn)，小麥供給能力還是比較脆弱，特別是優(yōu)質(zhì)麥供應(yīng)缺乏，適當(dāng)進(jìn)口也是必要的。因此，要利用好國(guó)際市場(chǎng)資源，在國(guó)際糧價(jià)處于低位的時(shí)期，要適當(dāng)多進(jìn)口作為儲(chǔ)備，并適時(shí)投放市場(chǎng)滿足加工需求；在國(guó)際糧價(jià)處于高位且國(guó)內(nèi)供給充足的時(shí)期，適當(dāng)出口，提高農(nóng)民種糧收益。但同時(shí)，也要采取適當(dāng)措施防止進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成負(fù)面影響。例如，2012年我國(guó)大米進(jìn)口大幅增加并出現(xiàn)凈進(jìn)口，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和加工企業(yè)造成了一定程度的沖擊。其直接原因在于進(jìn)口大米價(jià)格低于國(guó)內(nèi)大米價(jià)格。除正常貿(mào)易以外，一方面，中越邊境小額貿(mào)易發(fā)達(dá)，通過(guò)這種貿(mào)易方式進(jìn)口的大米關(guān)稅減半征收，從而降低了大米價(jià)格；另一方面，大米走私情況也較為嚴(yán)重，實(shí)際進(jìn)口量遠(yuǎn)不止海關(guān)統(tǒng)計(jì)量，且走私大米價(jià)格更為低廉。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)研組2012年7-8月間對(duì)西南部的調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上的越南大米若通過(guò)小額邊貿(mào)價(jià)格不到1.8元/斤，而通過(guò)走私在1.2元/斤左右。目前，南方部分大米加工企業(yè)將進(jìn)口的廉價(jià)低質(zhì)大米（主要來(lái)自越南）摻入國(guó)產(chǎn)米，降低經(jīng)營(yíng)成本。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)糧食進(jìn)出口的監(jiān)測(cè)和管理，適時(shí)啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)措施，嚴(yán)厲打擊走私，規(guī)范市場(chǎng)秩序，為國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

（本文節(jié)選自2012年度農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題成果《我國(guó)糧食供需現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)分析》，作者：曹慧，張照新，翟雪玲，徐雪高，譚智心，林海，呂郢康）