【摘 要】近年以來(lái)，隨著房?jī)r(jià)的不斷攀升，國(guó)家住房與建設(shè)部發(fā)布購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息，“小產(chǎn)權(quán)”房高調(diào)的出現(xiàn)在公眾的視野中，有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題引發(fā)社會(huì)熱議。本文從小產(chǎn)權(quán)房的法律角度對(duì)實(shí)際存在的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分析研究，提出其合法化的必要性。

【關(guān)鍵詞】“小產(chǎn)權(quán)”房 博弈 土地所有權(quán) 使用權(quán)

“小產(chǎn)權(quán)房”是建立在農(nóng)村宅基地上的房屋，根據(jù)“隨房走”的原則，“小產(chǎn)權(quán)房”交易將導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，我國(guó)現(xiàn)有法律和土地政策，認(rèn)為允許流轉(zhuǎn)會(huì)造成農(nóng)村社會(huì)不安定，導(dǎo)致糧食安全危機(jī)，甚至?xí)T發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩等惡果，因此對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的合法化持否定態(tài)度。事實(shí)上“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象普遍存在于廣大農(nóng)村。隨著城市化發(fā)展，農(nóng)村人口大量流入城市，城市人口快速增長(zhǎng)，城市住房需求劇增，而城市化進(jìn)程以犧牲城市周邊農(nóng)民土地利益為代價(jià)，使得城市周邊農(nóng)民在利益驅(qū)使下走上了違法的“小產(chǎn)權(quán)房”之路。盡管政府出臺(tái)了一系列措施整治，小產(chǎn)權(quán)房仍屢禁不止，但其合理性卻得到廣大民眾的普遍支持，這一事件讓我們聯(lián)想到，小房產(chǎn)權(quán)的泛濫和發(fā)展是什么原因造成的。當(dāng)前法律政策是否適應(yīng)實(shí)際?

一、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因分析

小產(chǎn)權(quán)房所涉獲益方：買不起商品房而從小產(chǎn)權(quán)房獲益的部分城鎮(zhèn)居民；從建造小產(chǎn)權(quán)房中獲益的開(kāi)發(fā)商；出賣小產(chǎn)權(quán)房獲益的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員。政府嚴(yán)厲打擊小產(chǎn)權(quán)房有糧食安全、房屋管理等方面原因，更多是利益上的考量：在當(dāng)前的土地征收制度下，由于小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)對(duì)政府的財(cái)政收入有了極大的影響，對(duì)地方的財(cái)政收入更為頗大，土地低成本使得小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格低廉，土地成本過(guò)高的重要原因就是政府對(duì)土地使用權(quán)的壟斷。因此小產(chǎn)權(quán)房本質(zhì)上是土地制度下的利益分配問(wèn)題。

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)制度的二元性

我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，土地國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)并存，從而導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房盛行。從法律角度看，所有權(quán)是私權(quán)利，應(yīng)包括完整的占有、使用、收益和處分權(quán)，所有權(quán)的限制須經(jīng)所有權(quán)主體平等協(xié)商。從權(quán)利平等的角度看，所有形式的所有權(quán)都應(yīng)當(dāng)包含相同的權(quán)利內(nèi)容和救濟(jì)手段。但我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，在所有權(quán)的權(quán)利配置、權(quán)能以及所有權(quán)的內(nèi)容、形式及救濟(jì)手段等方面都受到許多限制，在土地城鄉(xiāng)二元所有制的模式下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)常被剝奪。

關(guān)于單位和個(gè)人要利用土地從事開(kāi)發(fā)和建設(shè)的，必須要按照國(guó)家相關(guān)的法律程序，依法向土地管理部門申請(qǐng)，貴哦級(jí)啊所有的城市土地和國(guó)家基于公共利益的考量，通過(guò)法律程序征收的農(nóng)民的土地，都得在國(guó)際法律的允許的范圍內(nèi)。這些在我國(guó)《土地管理法》都有著明確的規(guī)定。同時(shí)又作出限制性規(guī)定：禁止出租、出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和建設(shè)。我國(guó)的土地管理法在實(shí)際意義上對(duì)集體所有勸人的使用權(quán)有著明顯的減弱。

（二）國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間的多元利益搏弈

轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)涉及國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民三方利益。我國(guó)法律及相關(guān)政策規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體土地所有權(quán)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不得向有關(guān)部門申請(qǐng)宅基地使用權(quán)并在宅基地上從事建設(shè)活動(dòng)，并明令禁止集體經(jīng)濟(jì)組織向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商出讓土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。但實(shí)踐這條規(guī)定常被肆意違背。

1.國(guó)家通過(guò)征收集體土地獲得巨額利益。國(guó)家通過(guò)政令征收集體土地改變土地性質(zhì)，將其轉(zhuǎn)為商業(yè)用地或其它用途，征收成本遠(yuǎn)低于通過(guò)“招拍掛”等形式出讓土地的價(jià)格，兩者差價(jià)少則幾倍，多則幾十倍，國(guó)家是這一巨大差價(jià)的最大獲利方，這種做法損壞了集體組織與農(nóng)民的利益。2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織違規(guī)出讓集體土地獲利。當(dāng)向開(kāi)發(fā)商出讓集體土地的收益高于國(guó)家征收的補(bǔ)償時(shí)，農(nóng)村集體不惜違規(guī)甚至違法進(jìn)行交易。3.農(nóng)民將手中的集體土地出讓給開(kāi)發(fā)商的時(shí)候，只要是在國(guó)家法律允許的范圍內(nèi)，是可以的，農(nóng)民可以在出讓土地中獲得高額的回報(bào)。

小產(chǎn)權(quán)房的存在與發(fā)展，正是城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)和土地征收制度所導(dǎo)致的土地利益分配不公所帶來(lái)的必然結(jié)果。

二、小產(chǎn)權(quán)房合法化的必要性分析

（一）小產(chǎn)權(quán)房合法化是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)平等保護(hù)的必然要求

關(guān)于城市土地國(guó)家所有，城市郊區(qū)和農(nóng)村土地，在我國(guó)憲法第十條都有著明確的規(guī)定，除法律規(guī)定歸國(guó)家所有外，其它都屬于集體所有，宅基地、自留地、自留山歸集體所有。由此可見(jiàn)，憲法確立了我國(guó)集體土地和國(guó)有土地并存的土地所有制。這表明兩種土地所有權(quán)是平等的，兩種土地所有制下的土地所有權(quán)和使用權(quán)應(yīng)受到平等對(duì)待。使得國(guó)家因相關(guān)土地制度和法律法規(guī)的不合理和不健全，集體土地在地位和產(chǎn)權(quán)方面均未得到平等對(duì)待。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)在使用和處分方面做了嚴(yán)格的限制，國(guó)家通過(guò)頒布法規(guī)和政策可成為集體土地的實(shí)際所有權(quán)人，這有背于憲法確立的原則，使得集體土地所有權(quán)的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，所有權(quán)能嚴(yán)重缺失，長(zhǎng)此以往，法律的權(quán)威性將遭受挑戰(zhàn)和垢病，集體土地所有人合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。

每個(gè)國(guó)家的土地權(quán)利和一些大集體的權(quán)利在根本意義上雖然不同，國(guó)家代表一個(gè)整體，集體代表著大家族的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這些一點(diǎn)也不會(huì)影響在權(quán)利保護(hù)上的沖突，這兩個(gè)重要的都應(yīng)該受到最權(quán)威的保障。集體上的一些徒弟權(quán)利不能受限制于國(guó)有的一些權(quán)利，不能被國(guó)有的一些權(quán)利剝奪和制約，再加強(qiáng)這些的同時(shí)，也要保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，屬于農(nóng)民應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民就對(duì)其擁有權(quán)利，由他們決定一些自己權(quán)利的使用，這些都應(yīng)該作為法律的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象。

（二）小產(chǎn)權(quán)房合法化是改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在人口制度、土地制度上留下弊端是將城市和農(nóng)村土地人為地劃分為國(guó)家所有和集體所有，將中國(guó)公民劃分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，并在醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等諸多方面存在差別化待遇。比如說(shuō)，城市居民在買賣房屋時(shí)，是可以享受土地升值的收益的在房屋買賣上，然而農(nóng)村居民是無(wú)法享受宅基地升值的收益的?，F(xiàn)在社會(huì)中 頻繁出現(xiàn)農(nóng)民將自己的房屋出賣給集體組織以外的現(xiàn)象，但是，由于我國(guó)宅基地對(duì)土地使用權(quán)有所限制，這一交易行為存在著極大的法律風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行法律都難以對(duì)買賣雙方的利益進(jìn)行有效保護(hù)。

城市與農(nóng)村的差別待遇在法律上，已經(jīng)違背了城鄉(xiāng)公民在法律面前人人平等的基本精神和法律原則。 這樣公民不平等的待遇從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)在法律不合理的結(jié)構(gòu)下一定會(huì)走到盡頭，在現(xiàn)代社會(huì)飛速發(fā)展的形勢(shì)下，這過(guò)程不會(huì)一蹴而就，而這個(gè)過(guò)程需要不斷的改正和相關(guān)法律的制度來(lái)完善，我們作為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的小小產(chǎn)權(quán)戶，不管在法律上還是政治上我們都應(yīng)該得到合理的法律地位和保護(hù)，我們?cè)撓碛袌F(tuán)體的土地產(chǎn)權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓自己的權(quán)利，是農(nóng)民和城市居民一樣都享有相同的土地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)和處分權(quán)利，這是逐漸縮小城鄉(xiāng)差異、消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。

就目前的形式看來(lái)我們的國(guó)家逐步的邁入城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的重要目標(biāo)，更應(yīng)該加快和注重現(xiàn)代的農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展，落實(shí)和解決農(nóng)村的三農(nóng)問(wèn)題，城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過(guò)資金，技術(shù)和其他重要生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)，并逐步改變我們長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步縮小農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民收入差距的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。小產(chǎn)權(quán)房的合法化，可以使農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地要素來(lái)增加價(jià)值，使土地使用權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)村房屋市值，農(nóng)村和城市的勞動(dòng)，資本，技術(shù)和其他因素的生產(chǎn)流程之間，有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變化。

推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房合法化，是對(duì)當(dāng)前國(guó)土資源改革的有益思考。所謂小產(chǎn)權(quán)房合法化，承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的歸屬權(quán)力和市場(chǎng)占有，規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房規(guī)劃、審批和規(guī)范管理，從而達(dá)到小產(chǎn)權(quán)房利益博弈的合法化、合理化與平衡。在這種思路指導(dǎo)下，土地資源市場(chǎng)利益分配格局必將重新洗牌，并在重構(gòu)與調(diào)整的博弈中，逐步走向新的平衡。

從2008年以來(lái)，國(guó)務(wù)院以及國(guó)家有關(guān)部門連續(xù)出臺(tái)一系列政策，加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理、抑制房產(chǎn)市場(chǎng)增長(zhǎng)速度。但由于存在地方政府和中央政府土地資源管理方面的權(quán)力與利益，房產(chǎn)與地方經(jīng)濟(jì)內(nèi)在利益，土地市場(chǎng)以及房產(chǎn)市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)不再是由市場(chǎng)需求來(lái)調(diào)整，而是由“一只看不見(jiàn)的手”，推動(dòng)市場(chǎng)房?jī)r(jià)持續(xù)走高。因此，小產(chǎn)權(quán)房合法化，無(wú)疑把各種利益博弈的籌碼統(tǒng)一分配，為各地方的利益沖突提供可靠的“安全閥”，不僅能緩解城市土地供給緊張問(wèn)題，也為小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)化提供條件。從而，真正形成以市場(chǎng)為中心多元利益分配趨于平衡的良性發(fā)展。

小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中實(shí)際存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是在土地相關(guān)法律法規(guī)不建全和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制度的影響下產(chǎn)生的，為了平衡各方利益，保持公民權(quán)利的平等，實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等這一法治國(guó)家的基本原則，我們有必要促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房合法化的發(fā)展。

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