摘要：自上世紀(jì)80年代以來，政府在職能領(lǐng)域權(quán)力比重日漸增大，相反卻在滿足日益增長的公民需要方面的捉襟見肘，政府權(quán)限改革與還政于社會的呼聲推動了“新公共管理”運動的發(fā)展。而自20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家在傳統(tǒng)“治理”之上賦予其新含義，在涵蓋其舊有政治學(xué)傳統(tǒng)意義外，也將治理的觸角深入到社會經(jīng)濟領(lǐng)域當(dāng)中，從而形成“治理理論”。而審視新公共管理理論和治理理論，就會發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在聯(lián)系的互通性：二者雖有差別，但它們都是由作為底色的更深的一般性理論來支撐的。這個理論就是多元主義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；治理理論；多元主義

一、新公共管理理論

“新公共管理”以英、美為中心，再發(fā)展到新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家，是一種國際性思潮。新公共管理運動的興起標(biāo)志著著公共部門管理更值得一提的是是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。舉例說明：歐文·E·休斯在《公共行政與管理》中表示：自上世紀(jì)80年代中期以來，發(fā)達(dá)國家的公共部門管理機制已經(jīng)生變，傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板僵化、層級官僚體制形式正在逐步向一種以市場為基礎(chǔ)的較為靈活的新公共管理形式轉(zhuǎn)變。新公共管理形式并不局限于管理方式的微小變化，而是政府職能、政府與公民社會關(guān)系等多重性質(zhì)的深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。

對于新公共管理理論，還有一些叫法來指代，比如“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”、“后官僚制模式”、“企業(yè)化政府理論”等[1]。盡管叫法不同，但它們都意在描述一種共通的現(xiàn)象，即在理論和現(xiàn)實層面從傳統(tǒng)的公共行政理論轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿补芾砝碚摚@被廣泛視為政府管理研究領(lǐng)域的范式轉(zhuǎn)移。

公共行政學(xué)理論是傳統(tǒng)的范式，它的理論來源于西方工業(yè)社會的政府管理實踐。但是，伴隨著西方社會模式由工業(yè)型社會向后工業(yè)和信息型社會的過渡，傳統(tǒng)的公共行政理論就愈發(fā)無法與之協(xié)調(diào)。在當(dāng)今，公共行政的理論框架和實踐效果，在兩方面都備受人們爭議和懷疑。首先，官僚制作為公共行政學(xué)的經(jīng)驗基礎(chǔ)，已被廣泛證明為一種過時僵化和效率缺乏的政府行政體制。在上世紀(jì)50、60年代的工商管理活動中，就初次打破了這種等級明確、集權(quán)明顯、控制嚴(yán)密的官僚組織模式。在之后的70、80年代，公共部門的管理活動進(jìn)一步瓦解了官僚制體系，對新的組織模式的需求愈發(fā)強烈，最終便產(chǎn)生了參與型組織、學(xué)習(xí)型組織、自主型組織等各種獨立機構(gòu)。其次，作為公共服務(wù)的惟一提供者，政府官僚部門的壟斷地位備受爭議。大量的私人部門被開發(fā)出來，由此更新了管理方法和技術(shù)，這些新的管理技術(shù)又被應(yīng)用于公共部門中。政府通過補貼、規(guī)劃、委托和承包等各種形式購買公共服務(wù)，而私人企業(yè)和非政府組織參與承接公共服務(wù)的提供；不同的私人部門也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭；市場機制在公共部門中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用。再次，政治與行政二分法早就被學(xué)界證偽了，政策的制定與政策的執(zhí)行是沒有辦法在實際操作中一分為二的[2]。

二、治理理論

傳統(tǒng)的行政管理是施行統(tǒng)治式行政模式，政府集中了大部分的社會權(quán)力，因此社會公共物品供給的責(zé)任也落在了政府肩上，最終形成了大政府和小社會的局面。在福利主義風(fēng)靡全球的上世紀(jì)，政府廣泛滲透和下沉至社會基層，最終釀成政府失靈，引發(fā)出一系列惡果，比如公共政策失靈、公共物品低效的供給、公權(quán)力膨脹、尋租貪腐。這些都流失掉了政府統(tǒng)治的合法性，從而引發(fā)了政府合法性危機。

在傳統(tǒng)意義上，學(xué)界常認(rèn)為政府和市場是互補的，二者都可以彌補雙方的不足和缺陷。但是事實上，“政府失靈”的出現(xiàn)讓人們知道這種美好的設(shè)想終究只是設(shè)想。當(dāng)政府出現(xiàn)失靈的時候，市場也并不能行亡羊補牢之事，因為人們發(fā)現(xiàn)“市場失靈”尚在“政府失靈”之前。正是鑒于國家和市場的同時失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家協(xié)調(diào)的失敗?！盵3]治理理論，就是人們?yōu)榱私鉀Q政府和市場危機的第三種公關(guān)機制。它的出現(xiàn)，為政府緩解并重新獲得合法性帶來了希望。

在分析政治過程中已經(jīng)開始廣泛的采用“治理”這個概念。1989年世界銀行在描述非洲各國政治當(dāng)時的情形時，首次使用了“治理危機”這個詞。之后，大量的關(guān)于治理的概念解讀不絕于耳，而在各種定義中，全球治理委員會的定義最具有權(quán)威性。該委員會于1995年發(fā)表了一份研究報告，題為《我們的全球之家》，其中對“治理”進(jìn)行了準(zhǔn)確的描述：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有如下特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

自上世紀(jì)70年代開始，民眾在政治上的公共需求不斷躍升，要求政府具備更強的治理能力。但是，政府的治理能力卻在不斷呼聲中逐年下降，政府對社會的全面干預(yù)造成社會資源分配愈發(fā)不平等。最后的結(jié)果就是，一方面，民眾既要求政府深化對各種社會事務(wù)的解決，另一方面民眾又不愿意政府的公權(quán)力膨脹干涉?zhèn)€人權(quán)利，要求改變政府職能和治理方式。所以，在深受自由主義影響的公共選擇學(xué)派的學(xué)術(shù)化浪潮中，在新公共管理運動逐步深入實踐的背景下，出現(xiàn)了一個以契約論為主軸的治理理論。契約觀念和效率觀念成為了治理理論的核心要素。所以，治理理論要求政府不是公共事務(wù)的權(quán)威主體，而是與其他團(tuán)體、公民身份平等，大家一起協(xié)商合作，共同治理。

三、 多元主義

多元主義認(rèn)為，在多元化社會中，起決定作用的是社會成員對某些社會價值和規(guī)范的共鳴，即所謂“廣泛的社會合意”，而大眾媒介無非是它的反映和表現(xiàn)。

縱觀新公共管理理論和治理理論，不難發(fā)現(xiàn)二者之間存在著時代承接和邏輯遞進(jìn)的關(guān)系。新公共管理理論將傳統(tǒng)的政府一元治理主體結(jié)構(gòu)打破，引入不同的社會經(jīng)濟組織納入管理體系中，但是主要的治理主體仍然是政府本身。而治理理論更進(jìn)一步，不僅將權(quán)力分散，而且讓權(quán)威主體也變?yōu)榉钦驼M織共享的局面，然后又通過凝聚一個共同的治理目標(biāo)（共識），來達(dá)到社會治理的網(wǎng)絡(luò)化和自治化，真正最大限度的滿足和發(fā)揚公民自治精神。

而二者相互間的更深的理論底色，莫過于多元主義。多元主義認(rèn)為主權(quán)理論是一種虛構(gòu)，不符合事實，國家不是唯一具有主權(quán)的機構(gòu)，如果賦予國家至高無上的和獨占的權(quán)力，必然產(chǎn)生極權(quán)主義，扼殺個人自由，這為新公共管理理論和治理理論的“治權(quán)分割”提供了理論合法性。多元主義把現(xiàn)代社會中宗教的、職業(yè)的和經(jīng)濟的社會團(tuán)體作為個人與國家之間的中介，極力推崇社會團(tuán)體的作用，維護(hù)社會團(tuán)體的權(quán)利，認(rèn)為這些自愿組成的小規(guī)模的社會團(tuán)體是真實的人類共同體：一方面它們能把分散的個人組織起來，使人們有一種團(tuán)體感；另一方面，它們地域國家權(quán)力的侵犯，保護(hù)成員的個人權(quán)利，這些都與新公共管理和治理理論中多元主體參與管理治理相輔相成。而最終，國家權(quán)力應(yīng)被分解，轉(zhuǎn)移給各種社會團(tuán)體，實現(xiàn)政治權(quán)力體系的多元化，已達(dá)到公民的自治。（作者單位：四川省社會科學(xué)院政治學(xué)所）

參考文獻(xiàn)

[1][德]馬克斯·韋伯：經(jīng)濟與社會（下卷）[M].商務(wù)印書館，1997，第296頁.

[2]孫耀君：西方管理學(xué)名著提要[M].江西人民出版社，1992，第279頁.

[3]張康之：超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001，第3期.