摘要：鑒于部分地方政府盲目追求GDP導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展難以為繼的狀況，近來中央宣布將改革官員的政績考核，避免“唯GDP論”繼續(xù)惡化形勢，“拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、拍屁股走人”的“三拍”干部未來將受到追究。但目前新規(guī)尚處于不完善階段。從干部人事和政經(jīng)角度分析，債務(wù)考核與廢除GDP中心論或會引發(fā)某種利益沖突，可能會引發(fā)官員選拔不公。圍繞考核，還需更有智慧的政治手腕來把握處理。而此前出臺的主體功能區(qū)考核辦法，可以給干部人事選拔體系帶來新的啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：唯GDP；干部選拔制度

十八屆三中全會曾提出“改革和完善干部考核評價制度”，隨后中組部即印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，政府關(guān)于評價干部的一系列觀點在《通知》中均得到體現(xiàn)。

這份通知重點列8項關(guān)鍵性考核內(nèi)容，指出以往政績考核中的各種弊端。從本屆政府的執(zhí)行力來看，預(yù)計《通知》內(nèi)容會在即將到來的官員年度政績考核中試驗和落實。如果貫徹得力，可以預(yù)見會使政府各級干部的政績觀得到較大程度的糾正。

一、 政策破除唯GDP論

“唯GDP論”是指我們黨在過去選人用人、特別是在干部選拔問題上，單純的一一個地方的國內(nèi)生產(chǎn)總值率來論“英雄”，并且作為一個重要的提拔條件來考察干部。

自“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”作為各級干部工作核心理念后[1]，以GDP為主甚至唯GDP論的政績觀就開始在政府官僚體制內(nèi)生根發(fā)芽并大行其道起來。也正是“唯GDP論”主導(dǎo)官員政績意識，導(dǎo)致地方上粗放增長不停止、轉(zhuǎn)方式多年來光說不練、淘汰落后產(chǎn)能不積極?；姻猜?、土壤污染、水污染即是這種發(fā)展下衍生的惡果。

針對“唯GDP論”，《通知》痛下殺手锏：不能僅把GDP及增長率作為考核主要指標(biāo)，不能搞GDP及增長率排名，不能單純依此衡量地方發(fā)展成效，不能簡單地依此評定下一級班子和干部的政績和考核等次。直接的說，不能簡單地把經(jīng)濟(jì)增速與干部的德能勤績廉畫等號，將其作為干部提拔任用或末位淘汰等依據(jù)。

破除唯GDP，就要建立和加強(qiáng)其他指標(biāo)的權(quán)重，建立更加立體化的綜合分析體系?！锻ㄖ烦藦?qiáng)調(diào)要將指標(biāo)體系覆蓋到政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域外，最主要的是推出政府債務(wù)考核指標(biāo)來稀釋GDP指標(biāo)的權(quán)重。此外，《通知》提出連帶責(zé)任，離任審計，責(zé)任追究作為技術(shù)性保障。

不過，鑒于可能存在的誤讀，中組部負(fù)責(zé)人也表示，強(qiáng)調(diào)不簡單以GDP論英雄，不是不要GDP和經(jīng)濟(jì)增長。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所所長趙昌文指出：“目前，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵，GDP作為一個頗具綜合性的考核指標(biāo)仍具有重要意義。”[2]

其他措施有如對限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值等不再贅述。應(yīng)該說，《通知》有破有立，使政績考核全面、科學(xué)、客觀、公正，合乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，避免了GDP獨(dú)大的局面。從社會角度來看，本次的政績考核新規(guī)可為呼應(yīng)需求。但同時需要看到，新規(guī)仍然有需要推敲和質(zhì)疑的地方。

從個體干部角度來看，《通知》的指標(biāo)要求非常全面。政績考核若是什么都要評價，什么都要求干部做到，其結(jié)果可能什么都做不到。面對這樣的實際，在考核干部時，不同類型的干部考核指標(biāo)，在任用干部時有多大權(quán)重？類別繁復(fù)、領(lǐng)域各異的考核如何對接干部用與不用的簡單決斷？等等，都須思慮周全。

另外，政績考核是干部選拔的重要一環(huán)，但也只是其中一環(huán)。未來政績考核體系的指標(biāo)不再單極，而更加多元，新的指標(biāo)權(quán)重作為變量可能會給本來就紛繁復(fù)雜的干部選拔流程增加新的變數(shù)。政績考核制度背后的干部選拔制度如不盡快推陳出新，予以配套，那么也很可能產(chǎn)生干部選拔和任用的不公。

最后，從宏觀政經(jīng)角度來看，大量且普遍存在的政府性債務(wù)，交給地方財政解決，能選擇的渠道無非是征稅和賣地，這樣提高GDP與償還政府債務(wù)之間反而具有一定程度的正相關(guān)性。所以，此次新規(guī)將GDP指標(biāo)和政府債務(wù)指標(biāo)并置，是否能夠遏制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和投資的現(xiàn)狀，還有待進(jìn)一步觀察。而關(guān)于之前主體功能區(qū)的考核辦法設(shè)計，或許可以給干部選拔體系提供啟發(fā)。

二、重構(gòu)績效考核的主體功能區(qū)

中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員樊杰認(rèn)為，可以通過建立支撐主體功能區(qū)規(guī)劃核心政策來考核政府績效。

根據(jù)中央政府和地方經(jīng)濟(jì)的需求，可以將按照開發(fā)方式，將國土資源分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類主體功能區(qū)；按開發(fā)區(qū)域的不同內(nèi)容，又可以分為城市化區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)域三類主體功能區(qū)。

鑒于我國有些省市的部分地區(qū)已經(jīng)被中央列為國家級重點開發(fā)區(qū)域，因此在對主體功能區(qū)劃分的實際操作中，可以考慮分為以下三類：重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域，不必將優(yōu)化開發(fā)區(qū)域再單列出來。

接下來重點考察這三類開發(fā)區(qū)域的實際狀態(tài)。重點開發(fā)區(qū)域需要實行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評價，綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、吸納人口、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)以及外來人口公共服務(wù)覆蓋面等內(nèi)容，反過來對于投資增長速度等指標(biāo)的評價則需要減輕其權(quán)重。對中西部地區(qū)的重點開發(fā)區(qū)域，還要減輕吸引外資、出口等指標(biāo)的評價權(quán)重。將考核的主要方面放在地區(qū)生產(chǎn)總值、非農(nóng)業(yè)就業(yè)比重、財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和用水量、單位工業(yè)增加值能耗和取水量、二氧化碳排放強(qiáng)度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率、大氣和水體質(zhì)量、吸納外來人口規(guī)模等指標(biāo)。

限制開發(fā)區(qū)域有兩類。一類是農(nóng)業(yè)區(qū)，這需要施行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價，強(qiáng)化評估農(nóng)產(chǎn)品保障能力，減輕工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價權(quán)重，將考核的主要方面放在農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入等指標(biāo)，不再把地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率放入到考察范圍內(nèi)。另一類則是生態(tài)區(qū)，對此要施行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的評估，著重考察提供生態(tài)產(chǎn)品能力，減輕工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的權(quán)重，主要的考察項目分別為大氣和水體質(zhì)量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原植被覆蓋度、草畜平衡、生物多樣性等指標(biāo)，不再過多考慮地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率。

禁止開發(fā)區(qū)域?qū)?yán)格依照法律法規(guī)，按照規(guī)劃針對保護(hù)對象來確定績效考核。這些區(qū)域主要是自然區(qū)和文化區(qū)，所以要加重對原真性和完整性的考核權(quán)重。主要考核是否依照法律進(jìn)行有關(guān)考核、污染物排放等情況、保護(hù)對象完好程度等內(nèi)容，旅游營收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不在這些考核范圍內(nèi)。

三、具體政策系列的制定

根據(jù)不同區(qū)域承擔(dān)的主體功能，實施有差異的、因地制宜的管理措施。市場主體行為的規(guī)范應(yīng)當(dāng)符合各區(qū)域主體的利益導(dǎo)向，主要的政策有以下三種[3]。

財政政策。增加財政方面的轉(zhuǎn)移支付，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償和補(bǔ)助，讓當(dāng)?shù)鼐用裣碛信c其他地方等同的公共物品。

產(chǎn)業(yè)政策。要求重點開發(fā)區(qū)域逐步完善配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)，吸納新興投資和自主創(chuàng)業(yè)勢力，在限制開發(fā)區(qū)域培植特色產(chǎn)業(yè)，禁止不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)。

土地政策。在耕地不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地供給，嚴(yán)禁限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地商品化。（作者單位：四川省社會科學(xué)院政治學(xué)所）

參考文獻(xiàn)

[1]馬洪：孫尚清，經(jīng)濟(jì)與管理大辭典[M].中國社會科學(xué)出版社，1985.

[2]張曉霞：中國高層（第五卷）[M].陜西師范大學(xué)出版社，2001，280.

[3]孫君恒：人類發(fā)展觀已由GDP轉(zhuǎn)到HDI[N].經(jīng)濟(jì)研究資料，2003，第10期.