摘要：行政調解是一種訴訟外的糾紛解決方式，它廣泛地應用于民事糾紛、經濟糾紛等與人們日常生活密切相關的領域。但是，由于傳統(tǒng)的法律強制理論和法律迷信、訴訟萬能等觀念的影響，這一制度得不到應有的重視。然而，這一制度卻有著重要的理論及實踐意義。在理論上，它反映出行政法觀念的轉換，即由強制、命令轉變?yōu)榉眨豁槕水斍凹訌姽駲嗬庾R、要求自治和民主的時代潮流。在實踐上，它在法治的前提下運作，有助于提高公民的權利意識，加強法治化；有助于彌補訴訟弊端，緩解訴訟壓力，對訴訟起到保護作用；還有助于轉變政府職能，促進行政管理的現(xiàn)代化。通過本文的論述，希望引起理論界足夠的重視，加強對這一制度的研究并使之完善。

關鍵詞：行政調解；價值；優(yōu)勢；構建原則

在我國的行政訴訟法中明文規(guī)定“人民法院審理行政案件不適用調解”，這一規(guī)定給行政糾紛帶來了很多不利的影響。行政調解，是一種訴訟外的糾紛解決方式。它脫胎民間調解，中國人有厭訴的傳統(tǒng)心理，人們喜歡用自己的方式處理他們之間的糾紛和沖突。[1]進入近現(xiàn)代社會以來，行政調解在糾紛解決中仍然富有強大的生命力，被人們廣為應用。然而，人們在片面的法治觀念——“法律萬能、訴訟迷信”觀念的影響下認為行政調解這種“非正式”的糾紛解決方式不值得重視。

我們究竟如何看待行政調解呢？為此，我準備在文中論述行政調解的概念特征、內容種類，并在此基礎上論證它是一種行政行為，繼而探討其價值功能以及它在法制化進程中的幾個問題。

一、行政調解的概念和特征

（一）行政調解的概念

在現(xiàn)代，行政調解一般是指由國家行政機關出面主持，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協(xié)商、互讓互諒、達成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動。[2]它與行政裁決、行政仲裁一起構成了行政機關處理民事糾紛、經濟糾紛的重要制度，它于人民調解、仲裁等制度是我國典型的訴訟外糾紛解決方式，也往往是其他爭議解決辦法的先行程序。

（二）行政調解的特征

1.行政調解在主體上具有特定性

它是行政機關主持的活動，是行政機關行使職權的一種方式。它的主體不是司法調解中的人民法院，也不是人民調解中的群眾自治組織，而是依法享有行政職權的國家行政機關。

2.行政調解在方式上具有非強制性

行政調解以當事人的自愿為前提，它是一種在當事人自主協(xié)商基礎上進行的解決糾紛的活動。因此，行政調解程序的啟動、運行以及被執(zhí)行，應該是行政機關與行政相對方合意的結果。是否申請調解、以及達成什么樣的協(xié)議，當事人是自愿的，行政機關不能強迫。因此，在整個調解過程中，行政相對方可以隨時改變主張，而無須因此承擔法律責任。這點與行政仲裁、行政裁決不同。

3.行政調解在效力上具有非拘束性

行政調解屬于訴訟外活動，除個別情形外，調解協(xié)議一般不具有法律上的強制執(zhí)行力。在調解協(xié)議的實施過程中，遭到行政相對方的拒絕甚至對抗，行政機關無權強制執(zhí)行，更不能采取制裁手段。行政調解協(xié)議主要靠雙方當事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量來維護，不能因經過了行政調解便限制當事人再申請仲裁或另行起訴的權利。這點與人民調解的效力相類似，而與一經送達協(xié)議書就具有與判決同等法律效力的司法調解截然相反。

4.行政調解在責任上具有雙向性

一方面，由于調解行為不具有強制力，其法律效力完全取決于當事人各方的意愿，當事人如對調解行為持有異議，完全可以拒絕在調解協(xié)議上簽字，無需通過行政訴訟程序解決。另一方面，如果行政機關及其工作人員在調解過程中采取了不適當?shù)氖侄?，例如以壓代調，強迫當事人簽字畫押等等，該行為在事實上就不屬于調解行為，而是違背當事人意志的違法行政行為。對這種行為不服的，應允許當事人向上級機關申請復議或提起行政訴訟。因違法的行政調解給行政相對方造成損失的，應依法由行政機關進行賠償。

二、行政調解的內容和種類

（一）行政調解的內容

根據(jù)我國目前的立法和實踐，行政調解包括行政機關在日常的管理或指導工作中附帶性的糾紛調解，以及為解決特定糾紛所設的專門性調解。它的內容主要包括，公安機關根據(jù)《治安管理處罰條例》對因違反該條例對他人造成的人身和財產損失等所承擔的賠償責任的調解；各主管行政機關處理的消費者爭議；公安機關根據(jù)《道路交通事故處理辦法》所調解的交通事故處理中涉及損害賠償?shù)募m紛；婚姻登記根據(jù)婚姻法對婚姻當事人之間的調解；[3]醫(yī)療糾紛處理機制中的調解；土地管理部門處理的土地權屬爭議；專利糾紛的行政調解；商業(yè)經濟糾紛的行政調解；經濟合同糾紛的行政調解；環(huán)境保護領域中的行政調解；以及其他各行政主管機關對其管理權限內的糾紛調解，等等。

（二）行政調解的種類

1.依照行政調解的主持機關，行政調解可以分為：

（1）主管行政機關主持的行政調解。它是指主管行政機關，在其行政職責的范圍內，對有關的民事糾紛或行政糾紛進行的調解。例如：公安機關對治安違法行為造成他人損害案件的調解；交通管理部門對交通肇事造成他人損害案件的調解等。

（2）行政仲裁機關主持的行政調解。例如：根據(jù)我國《仲裁法》和《勞動法》 等法律規(guī)定，經濟合同仲裁委員會和勞動爭議仲裁委員會受理的案件，都應先行 調解，調解不成的再行仲裁。

（3）行政機關的內部調解。指行政機關對其所屬成員之間，以及行政機關所屬成員與其他單位成員之間的民事糾紛。

2.依照行政調解的效力，行政調解可以分為：

（1）正式調解。是指調解一經成立，便具有強制執(zhí)行力。屬于行政調解中的特殊情況。需要有法律、法規(guī)做出專門規(guī)定。目前在我國，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，只有對于經濟合同糾紛、勞動爭議，由專門的行政仲裁機關作為行政仲裁的先置程序進行的調解，并達成的調解協(xié)議書，具有強制執(zhí)行力。

（2）非正式調解。是指調解成立后不具有強制執(zhí)行力，只靠當事人自覺執(zhí)行的調解。這類調解在我國普遍存在，絕大部分調解皆屬此類。

三、行政調解的價值和功能

（一）調解解決糾紛符合中國人的傳統(tǒng)理念

調解解決糾紛符合中國人的傳統(tǒng)理念在社會關系領域，即使在國家大力建設法治社會、全民法律意識已經有了顯著增強的今天，“以和為貴”、“息訟”、“厭訟”等觀念仍占有重要地位。據(jù)調查顯示，目前在廣大農村，對于糾紛的解決，在“打官司、干部解決、私了”三個選擇項中，664人中各有297人選擇“干部解決”和“私了”，各占44.73%，只有10.39%的人選擇“打官司”。[4]這一調查結果反映了人們對調解這種方式的渴求與認同。以調解方式解決糾紛更符合人們的心理需求，更容易為人們接受。

（二）行政調解有助于提高公民的權利意識，弘揚意思自治，加強法治化

行政調解是建立在事人的同意的基礎上的，主要是由雙方當事人自主決定以何種方式和內容來解決紛爭。只有當事人雙方在感情用事、矛盾激化的情況下很難進行對話、或者即使進行對話也很難在各自合理打算的基礎上達成妥協(xié)時，這時不站在任何一方的行政機關才居間說和、幫助雙方交換意見，從而幫助當事人達成合意，行政機關始終是當事人之間形成合意的促成者，而不是以自己的判斷來強制當事人的決定者。行政調解中的行政相對方在法律規(guī)定的范圍內行使處分自己的權利，不必聽從行政機關的命令，充分體現(xiàn)了意思自治原則。所以法律正是通過行政調解實現(xiàn)了其非正式的解決糾紛，這正是法治化的表現(xiàn)之一。由于調解是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、社會公德進行調解，所以調解糾紛的過程就是法制宣傳和道德教育的過程。在調解過程中，通過宣傳法律知識，講解法律，使公民懂得什么是合法行為，什么是社會公德，公民享有哪些權利，應該履行哪些義務，從而樹立和增強法制觀念。這無疑有助于法治秩序的建立。

（三）行政調解有助于彌補訴訟弊端、緩解訴訟壓力

近現(xiàn)代的訴訟制度所提供的是一種正統(tǒng)的、公開的、最符合形式合理性的程序，這種程序要求一系列專門化的操作規(guī)程，要求借助律師的中介；同時也要求訴訟所做出的判決具有嚴格的規(guī)范性。通過訴訟，固然在一定程度上能夠滿足當事人和社會主體對于“正義”的需求，解決糾紛。但需付出相當大的代價，即所謂的訴訟成本。相對于此，行政調解則盡量發(fā)揮當事人在糾紛解決中的自主性和合理性，采取常識化的程序，爭取做出接近情理的解決，并以節(jié)約糾紛解決的成本、追求效益最大化為基本目標，行政調解在功能和效益、效果上早已遠遠超過了訴訟。

（四）行政調解與訴訟審判的比較優(yōu)勢

行政調解的許多內在價值確實是法院的訴訟程序所不具備的，即使在訴訟審判正常運作的前提下，行政調解也能發(fā)揮其特有的優(yōu)勢。

第一行政調解的優(yōu)勢首先來自其程序，即成本低、迅速和便利之特點。在法院的訴訟積壓、程序遲延、費用高昂的情況下，行政調解可以趨利避害，相對迅速、簡便地解決糾紛，使當事人以較低的代價獲得較大的利益。

第二行政調解所追求的“公平”、“正義”理念也不同于訴訟的價值取向，比訴訟更適合于特定社會關系、社會主體和特定糾紛的解決。例如：以其簡單常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難，使當事人有更多的機會參加糾紛的解決；以通情達理的對話和非對抗的方式緩和了當事人之間的對立。在調解中，沒有原告和被告，只有申請人和被申請人，且雙方是在調解機構的主持下協(xié)商解決糾紛，所以，“被申請一方不會感到丟面子和屈辱和憤怒，有利于維護雙方關系的和諧”；[5]以簡單的事實認定代替了嚴格的舉證責任。允許當事人根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習慣和標準等解決糾紛；由于行政性糾紛解決機關具有一定的權威性和專門性，在解決特定的糾紛時既可以提高效率和效益，又能充分發(fā)揮作為中立調解人的專家意見在糾紛解決中的有效作用，得到較審判更為合理的結果；經過當事人理性的協(xié)商和妥協(xié)，可能得到雙贏的結果，而且由于調解協(xié)議是建立在當事人的合意基礎之上，其履行率比判決高，又免除了社會為執(zhí)行所承擔的風險和成本，增加了安定的因素。

第三行政主管機關通過行政調解，可以使主管部門覺察到問題發(fā)生的根源，及時了解民情、社情，掌握一定時期內的社會問題或矛盾，積累經驗，有的放矢地進行行政立法及實施行政管理、形成政策和規(guī)范。這樣不僅可以進行適當?shù)木葷?，而且有助于積極防止和有效調整今后同類問題的發(fā)生。正如棚瀨孝雄指出的那樣：“以個別的糾紛為起點，通過自己的管理權限進一步發(fā)掘問題 謀求更具一般性的根本解決，正是行政性糾紛處理機關的最大優(yōu)勢?！盵6]

綜上所述，行政調解的存在不僅不會威脅法律制度和阻礙法治的發(fā)展，而且還有利于法制的正常運作。行政調解的積極作用會對法院起到保護作用，而不會導致對訴訟與司法地位的侵害。

四、我國構建行政調解制度原則的幾點思考

為了充分發(fā)揮行政調解的積極作用，并將其負面影響降至最低，行政機關在主持行政調解時應遵循以下原則：

（一）遵循自愿、合意原則

自愿原則的含義是：行政調解必須出于當事人的完全自愿、必須是當事人內心真實意思表示的自愿、必須是雙方當事人的自愿。這就要求一方面，行政機關必須以平等的態(tài)度對待雙方當事人，不能厚此薄彼。雙方當事人地位完全平等，都有自愿充分、真實地表達自己的理由和意見的權利。另一方面，當事人雙方與調解機關地位平等，不存在命令與服從，主動與被動的單項隸屬關系，行政機關只能以平等一方的地位，踏實認真地做好溝通疏導、協(xié)調教育工作而不能居高臨下地發(fā)號施令、強行調解。

自愿、合意原則應當是行政調解制度的首要原則，其實質意義在于充分保當事人的處分權。這是防止在行政調解的過程中，政府將自己的意志強加給當事人，保障公平與合理的最有效的制約機制。沒有雙方當事人的認可和自愿接受，就沒有真正意義上的調解。

（二）遵循“法、理、情”相結合原則

這項原則要求：首先，行政調解應該與法律緊密結合，不得違反國家的法律、政策，不得損害國家利益、社會利益和他人的合法權益。行政調解應該切實使享有權利的人得到應有的保護，負有義務的人承擔應付的責任，不能是非顛倒、本末倒置。其次，行政調解還要符合社會的倫理道德、優(yōu)良習俗，“調解不但要以法服人，更要以情感人、以理喻人，即所謂‘動之以情、曉之以理、明之以法’調解應該很好的平衡這三種因素，但這并不意味著對一些事實不清的案件怕麻煩，采取‘和稀泥’的方式進行調解。”[7]

（三）遵循據(jù)實調解，講求效率原則

據(jù)實調解原則指行政調解必須在查明事實、掌握證據(jù)、分清責任、明辨是非的基礎上進行調解。行政機關必須收集充分、可靠的證據(jù)和大量的事實材料，只有這樣，才能使調解具有說服力，使當事人與行政機關及早達成共識，解決糾紛。它要求行政機關必須以事實為根據(jù)，進行客觀調解。據(jù)實調解是公平、公正調解的基礎和保障。效益原則是指行政調解既要講求調解的效率，又要注重調解的實效，二者必須兼顧，不可偏廢。這就是說，行政機關在調解中必須講求必要的方式、方法，以期提高工作效率，促成調解的早日圓滿完成。但與此同時，行政機關又不能單純片面追求效率，而忽視應有的調解的質量；也不能只為當事人握手言和而進行久拖不決的馬拉松式的調解。

（四）遵循尊重當事人訴權原則

指當糾紛發(fā)生后，若當事人不愿經調解或不接受行政調解或達成調解協(xié)議后又反悔，要求行政裁決或行政仲裁或直接訴訟至法院的，行政機關要尊重當事人的選擇。這是因為行政調解的產生、變更、消滅， 不是基于行政命令，而是基于雙方（皆為行政相對方）的合意。對調解協(xié)議的接受，并不是行政相對方必須履行的法定義務，而僅僅是對自己權利的處分，因其改變主張總是被允許且無須承擔法律責任。

綜上所述，行政調解重視不同的社會成員在糾紛解決中的需求差異；主張在實現(xiàn)法治的前提下提倡社會成員的自治性；在注重糾紛解決的公平公正的同時，兼顧效益和效率的原則；在弘揚依法維權意識的同時，提倡協(xié)商和雙贏的精神；行政調解可以有效地對司法和訴訟補偏救弊，并具有特殊的優(yōu)勢。[8]它在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著糾紛解決、保障當事人的自治、協(xié)調社會關系和提供積極對話的渠道等作用。它的存在符合當代人自主、自律、平等協(xié)商的精神，具有不可限量的發(fā)展前景，將更好的推動我國的政治文明建設和民主法治建設。（作者單位：周口師范學院計算機科學與技術學院）

參考文獻：

[1]陳晉勝.群體性事件研究報告[M] . 北京：北京群眾出版社，2004，（3）：24.

[2]崔卓蘭.行政法學[M].長春：吉林大學出版社，1998，210—211.

[3]林萬泉.論行政調解的法律效力 中國法院網，法學研究，2003（12）：4.

[4]李浩.調解的比較優(yōu)勢與法院調解制度的改革[J].南京師范大學學報，2002，（4）.

[5]金艷.政調解的制度設計[J].行政法學研究，2005，（2）：27.

[6][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].北京：中國政法大學出版，1994，87.