一、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的研究背景及現(xiàn)實(shí)意義

根據(jù)國(guó)際上公認(rèn)的人口老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口達(dá)到人口總數(shù)的10%或者65歲以上老年人口占7%以上，即進(jìn)入老齡化社會(huì)。根據(jù)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》，到2013年底，我國(guó)老年人口數(shù)量達(dá)到2.02億，占總?cè)丝诘?4.8%。在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、養(yǎng)老保障體系還未健全的情況下進(jìn)入老齡化社會(huì)，必將給我國(guó)的社會(huì)發(fā)展帶來(lái)更多的壓力和挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2012年年末，全國(guó)共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4.2萬(wàn)個(gè)，床位381.0萬(wàn)張。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)“平均每千名老人占有養(yǎng)老床位50張”測(cè)算，全國(guó)老年人共需養(yǎng)老床位800萬(wàn)張，而目前僅有381.0萬(wàn)張，床位缺口近420萬(wàn)張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)養(yǎng)老的發(fā)展需要。而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于資金不足、數(shù)量有限等原因，不能在短期內(nèi)滿足社會(huì)強(qiáng)烈的養(yǎng)老需求，在此情況下，需要大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為其有利補(bǔ)充。

二、 我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題

（一）融資渠道受阻

目前我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要是以下幾方面：1、入院老人交納的費(fèi)用。2、開(kāi)展以院養(yǎng)院的方式進(jìn)行創(chuàng)收。3、來(lái)自社會(huì)各界和慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。4、政府補(bǔ)貼。這些資金本就不多，基本用于機(jī)構(gòu)本身運(yùn)營(yíng)（如水電氣費(fèi)、員工工資等）、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)后所剩無(wú)幾，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中收支平衡都很困難。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資渠道受阻，究其原因主要由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)所致：根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有堅(jiān)持非營(yíng)利性質(zhì)，才能享受相關(guān)的優(yōu)惠政策。而我國(guó)有97%民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是在民政部門登記的民辦非企業(yè)單位，屬于非營(yíng)利性組織，不能分紅。機(jī)構(gòu)終止，出資者不得收回前期投入，應(yīng)移交同類非營(yíng)利組織或用于公益事業(yè)發(fā)展。這種對(duì)所有權(quán)的這種限制是為了保證公共領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)能發(fā)揮公共服務(wù)的作用。但是事實(shí)上由于民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出資者對(duì)其不享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)法從銀行取得抵押貸款。而不能營(yíng)利和分紅，經(jīng)營(yíng)者的積極性不高，與物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定和誰(shuí)投資誰(shuí)獲益的基本市場(chǎng)規(guī)律矛盾。再者《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》 明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)品牌無(wú)法推廣難以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

（二）政策扶持難落實(shí)

近年來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了一些政策性文件，以鼓勵(lì)和促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，例如財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局2000年發(fā)布《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》中規(guī)定對(duì)非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，暫免征收企業(yè)所得稅。對(duì)于企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量的捐贈(zèng)，在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。但是，對(duì)于國(guó)家出臺(tái)的一些扶持政策，很多地方政府并沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行。例如2000年由民政部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》第三條第二款中明確規(guī)定“社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用劃撥方式供地的，要?jiǎng)潛芄┑?；按照法律?guī)定應(yīng)當(dāng)采用有償方式供地的，在地價(jià)上要適當(dāng)給予優(yōu)惠?！蔽覈?guó)政府頒布的《劃撥用地目錄》規(guī)定，經(jīng)民政部門批準(zhǔn)興建，為老年人開(kāi)展養(yǎng)護(hù)、托管、康復(fù)服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果屬于非營(yíng)利性質(zhì)，可通過(guò)劃撥方式取得土地使用權(quán)。而從實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，盡管絕大多數(shù)私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)符合上述標(biāo)準(zhǔn)，但只有21%的機(jī)構(gòu)能夠享受政府劃撥土地的優(yōu)惠?！兑庖?jiàn)》第六款規(guī)定：“對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的用電按當(dāng)?shù)刈顑?yōu)惠價(jià)格收費(fèi)，用水按居民生活用水價(jià)格收費(fèi)”。然而實(shí)際中某些地方的水電氣費(fèi)是按商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)收取，并非按居民生活價(jià)格收費(fèi)，占到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總支出的60%左右，為本就入不敷出的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，直接影響其服務(wù)質(zhì)量。

（三）機(jī)構(gòu)自身運(yùn)營(yíng)不規(guī)范

首先，配套設(shè)施不完善，缺乏相應(yīng)的老年醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的娛樂(lè)設(shè)施和老年人的鍛煉設(shè)施也不夠，對(duì)老年人的精神需求照顧較少。其次，很多養(yǎng)老院對(duì)與老年人簽訂的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議內(nèi)容不全面，只強(qiáng)調(diào)老年人的義務(wù)和機(jī)構(gòu)自身權(quán)利與免責(zé)條款，對(duì)于老年人的權(quán)利規(guī)定較少，不利于老年人的權(quán)益保障。再次，對(duì)于養(yǎng)老院的護(hù)理人員，很多養(yǎng)老院不與其簽訂勞動(dòng)合同，護(hù)理人員常常因?yàn)楣ぷ餍量啻龅投o職，很多護(hù)理人員來(lái)自農(nóng)村并未經(jīng)過(guò)專業(yè)護(hù)理訓(xùn)練，不能滿足老年人對(duì)專業(yè)護(hù)理的需求。

三、應(yīng)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，拓展融資渠道。

針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所有權(quán)限制，融資渠道有限的問(wèn)題，通過(guò)立法保障私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有同等的市場(chǎng)主體地位，要認(rèn)真結(jié)合我國(guó)國(guó)情修改不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)管理法規(guī)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人投資或集資興建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，貫徹實(shí)行誰(shuí)投資誰(shuí)管理誰(shuí)受益的原則，形成合理的投資收益機(jī)制。在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，統(tǒng)一扶持政策，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。鼓勵(lì)土地等資源的產(chǎn)權(quán)所有人以資源參與入股。從多方面的融資，不只依靠政府的資金、政策，還可進(jìn)行自助養(yǎng)老，從而降低運(yùn)營(yíng)成本，以提高服務(wù)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在給予政策上的優(yōu)惠。

首先通過(guò)立法保障民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有同等的市場(chǎng)主體地位，并享有同等的優(yōu)惠政策。對(duì)已經(jīng)發(fā)布的扶持政策要落實(shí)到位?？梢酝ㄟ^(guò)設(shè)立專項(xiàng)貸款為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供資金支持。政府還應(yīng)該針對(duì)養(yǎng)老對(duì)象給予相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，比如成都市政府對(duì)新建的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按每張床位10000元給予一次性補(bǔ)助。對(duì)于利用自有資產(chǎn)改建或擴(kuò)建的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張床位一次性補(bǔ)助5000元。對(duì)成都市戶籍入住社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也按每位老年人每月100元標(biāo)準(zhǔn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼。

（三）構(gòu)建行業(yè)管理體系，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化。

首先，各地政府應(yīng)支持建立非政府性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)可以加強(qiáng)行業(yè)的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與老年團(tuán)體、家庭以及與社會(huì)相關(guān)組織和企業(yè)的聯(lián)系，有助于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家的不當(dāng)干預(yù)的自我保護(hù)，輔助政府將社會(huì)化福利行業(yè)化，制定符合客觀實(shí)際的自律規(guī)則，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范服務(wù)。其次，規(guī)范化管理。建立科學(xué)的、量化的護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定老人需要的護(hù)理級(jí)別，并且建立起護(hù)理項(xiàng)目的記錄制度，使得護(hù)理記錄和費(fèi)用有因可循。再次，完善配套設(shè)施，有相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，有適應(yīng)老年人精神需求的文娛、健身設(shè)備。最后，提高護(hù)理人員隊(duì)伍的素質(zhì)和專業(yè)水平，人性化服務(wù)。邀請(qǐng)行業(yè)或?qū)W院專家進(jìn)行講座和交流，對(duì)現(xiàn)有護(hù)理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高現(xiàn)有人員的技能和水平。

（四）加大社會(huì)參與度、拓寬服務(wù)來(lái)源。

首先政府部門鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人等采取合資、民辦公助、公建民營(yíng)等形式，創(chuàng)辦各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，使投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)方式多元化。其次建設(shè)多元化志愿者服務(wù)方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性。例如成都市創(chuàng)建的“時(shí)間銀行”志愿者服務(wù)模式，參加社區(qū)公益活動(dòng)、幫助社區(qū)弱勢(shì)群體及居民都可以成為“時(shí)間銀行”的儲(chǔ)戶，服務(wù)內(nèi)容可以是幫忙買菜煮飯、打掃衛(wèi)生、甚至陪聊！這些服務(wù)可以換取時(shí)間，儲(chǔ)戶賬戶時(shí)間滿20小時(shí)后，可到‘銀行’兌換愛(ài)心卡，兌換標(biāo)準(zhǔn)為1小時(shí)=5元代金券。如將此種模式運(yùn)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)志愿者服務(wù)中，無(wú)疑將擴(kuò)大志愿者人數(shù)減輕養(yǎng)老院服務(wù)人員不足等困境。（作者單位：四川大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]吳敏：《基于需求與供給視角的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

[2]新華網(wǎng)，“首部老齡事業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書發(fā)布 老齡化帶來(lái)挑戰(zhàn)”

[3]張曉峰.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策[J].社會(huì)福利.2008.10.

[4]孫艷艷，王煒.對(duì)山東兩個(gè)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比較研究.社會(huì).2004

[5]張登國(guó).我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境與對(duì)策[J]長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2009.9