摘要：集體土地征收工作包含了龐雜的社會利益因素的交織，涉及國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)的平衡；涉及耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的協(xié)調(diào)；涉及各種主體間權(quán)力與利益的博弈，因此本文深入分析了我國集體土地征收現(xiàn)狀以及提出對土地征收改革的展望。

關(guān)鍵詞：集體土地；公共利益；征地改革

一、我國集體土地征收制度改革必要性

我國集體土地所有權(quán)面臨被無限虛化的處境——通過剝離集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能，限制、顛覆、掩蔽集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)功能，藉此實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村地權(quán)的單向性、強(qiáng)制性控制。最終的結(jié)局是：集體土地所有權(quán)不僅主體虛位，權(quán)利旁落，依附于集體土地所有權(quán)之上的農(nóng)民階層的地權(quán)及其利益只能受制于國家土地所有權(quán)。①在效率化和城市化優(yōu)先的假設(shè)下，國家的這種可謂對土地的終極所有權(quán)，導(dǎo)致了土地轉(zhuǎn)讓的非市場化，為權(quán)利設(shè)租尋租帶來極大的可能性。

二、我國集體土地征收改革的基本原則

無論從世界范圍還是從我國改革發(fā)展的趨勢來考察，我國征地程序改革中必須遵守的基本原則為：程序公開原則；民主參與原則；程序公正原則。程序模式構(gòu)建的基本思路包括：首先，從土地征收程序的正當(dāng)性基礎(chǔ)角度出發(fā)，必須堅(jiān)持以公共利益與程序公開公正以及合理補(bǔ)償為基礎(chǔ)；其次，就土地征收權(quán)的行使模式而言，應(yīng)當(dāng)改變目前行政父權(quán)式的推進(jìn)方式，構(gòu)建一種政府主導(dǎo)與民主參與相結(jié)合的土地征收權(quán)行使模式；再次，就土地征收的方案最終厘定而言，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種強(qiáng)制征收與協(xié)議補(bǔ)償相統(tǒng)一的模式并適當(dāng)選擇性傾斜于后者；復(fù)次，就土地征收的全局設(shè)計(jì)以及替代救濟(jì)模式而言，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種市場程序、行政程序以及司法程序相銜接的模式并保障司法程序的獨(dú)立地位；最后，就土地征收的程序的價值判斷來說，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種公權(quán)力行使與私權(quán)利保護(hù)相協(xié)調(diào)的模式，強(qiáng)調(diào)私權(quán)保護(hù)在我國擁有特殊切長遠(yuǎn)的意義。

三、我國集體土地征收改革具體建議

（一）我國集體土地征收范圍研究

在公共利益的認(rèn)識問題上，一方面我們應(yīng)當(dāng)從實(shí)體法上明確其內(nèi)涵和外延，以增強(qiáng)公共利益認(rèn)定的可操作性，通過對域外經(jīng)驗(yàn)的研究借鑒，不難看出，在集體土地征收立法中，列舉式的立法模式被普遍使用，在我國尤其值得注意的是，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制兜底條款的運(yùn)用；另一方面，更應(yīng)當(dāng)引入公正且有效的立法程序，加強(qiáng)立法體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)司法程序公正，以解決個案中公共利益認(rèn)定的困境。

（二）我國集體土地征程序的研究

1. 集體土地征收程序啟動環(huán)節(jié)的改革。首先，審批機(jī)關(guān)的確定應(yīng)視申請項(xiàng)目的范圍和性質(zhì)而定。出于對公共利益界定的特殊性考慮，筆者認(rèn)為一般應(yīng)由省級的政府土地行政部門審查，若集體土地征收范圍涉及兩個省以上的，應(yīng)由其共同上級國務(wù)院國土資源廳進(jìn)行審查。同時應(yīng)注意，若項(xiàng)目的影響范圍輻射至全國，致于民生有重大意義或?qū)儆诠蚕拗祁I(lǐng)域應(yīng)由國務(wù)院成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者提請全國人大審查，嚴(yán)格限制下方審批權(quán)力，有效遏止征地欲望。其次，分離農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征收審批，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批應(yīng)當(dāng)集中行使，適用上述嚴(yán)格審批程序，沒改變原農(nóng)用土地性質(zhì)的征收審批則可以由縣級以上各級政府分級行使。

2. 集體土地征收調(diào)查環(huán)節(jié)的改革。首先，增加集體土地征收程序的預(yù)公告，即政府?dāng)M定征地后，隨即發(fā)布征地預(yù)公告，明確公告的方式、內(nèi)容和場所，告知被征地的集體和農(nóng)民，明確征地范圍和建設(shè)用途，同時開始補(bǔ)償初步調(diào)查登記、協(xié)商補(bǔ)償安置問題、聽取被征收人意見。其次，指定專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)并出具報告。公益審查的申請方是土地需求方，審查方是行政機(jī)關(guān)。因此，需要有一個獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的專業(yè)機(jī)構(gòu)對公共利益目的進(jìn)行調(diào)查。

3. 集體土地征收物權(quán)變動的環(huán)節(jié)改革。土地征收直接關(guān)系到被征收人的權(quán)利狀態(tài)，因此，不應(yīng)當(dāng)將土地征收審批的完成或者決定的作出作為土地權(quán)屬性質(zhì)變更的時間節(jié)點(diǎn)。從保護(hù)私權(quán)以及程序合法的角度出發(fā)，建議將征收補(bǔ)償協(xié)議的履行完畢作為物權(quán)變更的時間節(jié)點(diǎn)并建立相應(yīng)的公式登記制度。

（三）我國集體土地征收補(bǔ)償制度改革研究

集體土地征收補(bǔ)償是引發(fā)土地征收糾紛的最主要原因，征地補(bǔ)償?shù)暮侠砼c否在很大程度直接決定了征地制度本身的正當(dāng)性、合法性的有無。筆者建議如下：

1.明確補(bǔ)償對象。首先，明確我國農(nóng)村集體組織成員的社員身份和法律地位，這也是集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)實(shí)現(xiàn)合理分配的前提；其次，補(bǔ)償對象不能僅僅局限于失地農(nóng)民，對土地的利用因征收而受到影響的利益相關(guān)者，也應(yīng)該予以補(bǔ)償。最后，完善集體土地所有權(quán)制度，建立征地補(bǔ)償在集體土地所有權(quán)人與失地農(nóng)民之間的合理分配機(jī)制。

2.擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。應(yīng)及時修改《土地管理法》，使其與《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的要求保持一致。此外，還應(yīng)將土地發(fā)展權(quán)以及征收非財產(chǎn)損失等納入補(bǔ)償范圍。

3.提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑統(tǒng)一的綜合性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮土地征收中各方當(dāng)事人的利益和被征收土地的具體情況，且將這些因素定量化，設(shè)計(jì)不同的比重，構(gòu)建出一個征地補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理和可操作性?？啥炕囊蛩卮笾掳ǎ罕徽魍恋氐漠a(chǎn)能、被征土地的地理位置、被征土地承載的人口、相似地理位置土地使用權(quán)市場轉(zhuǎn)讓價格、當(dāng)?shù)厝司べY水平、物價指數(shù)等。

4.增加補(bǔ)償方式。應(yīng)在原有補(bǔ)償方式之外，采取貨幣補(bǔ)償、政府債券補(bǔ)償、國有股權(quán)補(bǔ)償?shù)榷嘣绞剑瑯?gòu)建失地農(nóng)民的穩(wěn)定性、長期性、發(fā)展性補(bǔ)償機(jī)制。

5.土地增值收益的分享。應(yīng)該在被征收人、政府、全社會成員三者相互之間建立起科學(xué)合理的利益分享機(jī)制?？茖W(xué)合理地規(guī)范政府土地出讓金的使用，按法定比例提取用于充實(shí)基本農(nóng)田建設(shè)的基金、建立失地農(nóng)民保障基金和失地農(nóng)民發(fā)展基金等資金長遠(yuǎn)運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民的穩(wěn)定性補(bǔ)償，達(dá)成土地增值利益在社會成員間的公平分享的目標(biāo)。

四、結(jié)語

本文基于社會現(xiàn)實(shí)需求，將科學(xué)發(fā)展觀的人本主義思想以及社會主義法治理念貫穿始終。我們應(yīng)當(dāng)在土地征收改革的各個階段對土地流轉(zhuǎn)的核心，也就是產(chǎn)權(quán)明晰問題保持關(guān)注；應(yīng)當(dāng)對保障實(shí)體利益的切實(shí)可行的程序價值保持關(guān)注；應(yīng)當(dāng)對改革的穩(wěn)定推進(jìn)與社會的和諧發(fā)展保持關(guān)注。（作者單位：四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所）

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注解：

①劉云生：農(nóng)村土地征收三大命題證偽