一、國內(nèi)外研究綜述

國外學(xué)者將群體性事件定義為由各種社會矛盾積累引發(fā)的集群行為。美國社會學(xué)家帕克最早從社會學(xué)視角界定“集合行為”，他認(rèn)為“集合行為”是在集體共同的推動(dòng)和影響下發(fā)生的個(gè)人行為，是一種情緒波動(dòng)。關(guān)于集群行為產(chǎn)生的原因研究中，國外最具代表性的理論是斯米爾塞的價(jià)值累加理論，他從六個(gè)方面進(jìn)行了闡述，分別是：環(huán)境條件、結(jié)構(gòu)性壓力、誘發(fā)因素、行為動(dòng)員、普遍情緒及共同信念的形成、社會控制機(jī)制。國外學(xué)者科塞，在其著作《社會沖突的功能》中以積極的眼光來看待社會沖突中的群體性事件，他認(rèn)為，不能輕易地將偏差和異議看成是社會系統(tǒng)均衡狀態(tài)中的病態(tài)的現(xiàn)象，社會沖突具有維護(hù)社會系統(tǒng)的積極功能。

國內(nèi)學(xué)者對群體性事件的概念有著不同的界定和認(rèn)識：中國行政管理學(xué)會課題組將群體性事件稱之為“群體性突發(fā)事件”，“指因人們內(nèi)部矛盾而引發(fā)，由于部分公眾參與并形成有一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請?jiān)?、聚眾鬧事等群體行為，并對政府管理和社會造成影響。”陳月生在其編著的《群體性突發(fā)事件與輿情》中將群體性事件定位為“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的有一定數(shù)量的群眾參與的，通過表情達(dá)意的形式，以期實(shí)現(xiàn)群體目的的信訪、走訪、靜坐、請?jiān)?、宣示鬧事、集會、罷工、游行、示威，乃至圍堵沖擊黨政機(jī)關(guān)，攔截鐵路、道路交通等影響社會穩(wěn)定的群眾活動(dòng)?！备鶕?jù)群體性事件的性質(zhì)對我國群體性事件進(jìn)行類型劃分，可以適當(dāng)?shù)貜膫?cè)面反映出事件發(fā)生的原因和背景。國內(nèi)學(xué)者從事件性質(zhì)對群體性事件進(jìn)行劃分，一般將群體性事件分為：政治領(lǐng)域類、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域類、社會領(lǐng)域類和文化信仰類。

國外學(xué)者對群體性事件的概念、性質(zhì)和類型及發(fā)生的原因和治理措施等方面都進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，國內(nèi)學(xué)者從群體性事件的整體和局部進(jìn)行深度探索。國內(nèi)外學(xué)者對群體性事件的研究對政府妥善處理群體性事件，完善政府管理體系和維持社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展等方面都提供了有利的借鑒價(jià)值。

二、城鎮(zhèn)化背景下的征地誘發(fā)群體性事件的現(xiàn)狀分析

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也帶來不少新的社會問題，其中由于土地征收，房屋拆遷等事件中的利益沖突問題引起的群體性事件的發(fā)生數(shù)量和發(fā)生規(guī)模不斷加劇，成為當(dāng)前影響社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要因素之一，是影響城鎮(zhèn)化建設(shè)工作順利實(shí)施的可能阻力。

近年來，群體性事件在日益增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)2009年已超過10萬起，[1]參與人數(shù)已達(dá)307萬人；[2]而且，參與者階層構(gòu)成日益復(fù)雜，無直接相關(guān)利益者日益增多。[3]2005年全國共發(fā)生因土地引起的群體性突發(fā)事件19700起，占全部農(nóng)村群體性事件的65%以上。土地問題已成為農(nóng)村社會沖突的焦點(diǎn)問題”[4]。相關(guān)資料顯示，在以往的土地征用過程當(dāng)中，各方相關(guān)利益者對土地的利益分配所占比例都有所區(qū)別，一些地方政府占有土地利益分配的20%到30%，開放商占40%到50%，而農(nóng)民作為土地使用權(quán)的主體，僅占5%到10%[5]。土地作為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)，是農(nóng)民生存的根本，土地征用直接涉及到農(nóng)民的切身利益。在土地征用的過程中不可避免出現(xiàn)了大量的問題，如被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償問題、被征地農(nóng)民的安置問題等都成為了誘發(fā)征地群體性事件的導(dǎo)火索。

依據(jù)社會沖突理論分析，征地誘發(fā)群體性事件有破壞社會秩序穩(wěn)定發(fā)展的一面，會帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會和政治損失，例如征地沖突會造成公共、私人財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，會破壞社會正常秩序，導(dǎo)致事件相關(guān)者的相互信任危機(jī)的出現(xiàn)，征地沖突還會動(dòng)搖地方政府和基層黨組織在農(nóng)村的社會認(rèn)同。任何事物都具有兩面性，征地誘發(fā)群體性事件具有消極影響也有積極影響。征地沖突也有作為“減壓閥”促進(jìn)社會朝著正常有序發(fā)展的一面。社會學(xué)家科塞認(rèn)為，安全閥“可以充當(dāng)泄敵意的出口”，可以對現(xiàn)行的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)狀的不滿進(jìn)行泄憤地表達(dá)，而又不至于破壞整個(gè)結(jié)構(gòu)。從征地沖突的積極影響來看，群體性事件還有助于相關(guān)機(jī)構(gòu)在防止和控制群體性事件的同時(shí)，積極地調(diào)整政策，促進(jìn)相關(guān)工作的完善。

三、城鎮(zhèn)化背景下征地誘發(fā)群體性事件的原因分析

（一）直接利益相關(guān)群體的需求補(bǔ)償不到位

《憲法》（2004修訂）第10條規(guī)定：“城市土地屬于國家所有”?！皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償?！薄稇椃ā?、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對我國土地征收權(quán)進(jìn)行了法律規(guī)定。然而三者都沒有對“公共利益”給出確切的定義，所以在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要將集體土地國有化，該如何保證征地補(bǔ)償?shù)墓焦侵档蒙钏嫉膯栴}?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。”其中，土地補(bǔ)償款的發(fā)放沒有考慮到人民幣貶值和物價(jià)上漲的因素，安置補(bǔ)助費(fèi)的用途也沒有具體的法律規(guī)定，當(dāng)前各地土地征收中安置補(bǔ)助費(fèi)基本上是用于被征收土地的農(nóng)民的生活和就業(yè)安置。當(dāng)前我國土地增值的利益分配也導(dǎo)致農(nóng)民的正常利益需求得不到滿足，土地增值部分的利益分配只有20%到30%下?lián)艿睫r(nóng)村，其中農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%到10%，地方政府可以獲得土地增值的20%到30%，開發(fā)商獲得土地增值的40%到50%[6]。在國家征地政策實(shí)施過程中，“已經(jīng)形成了基層政府經(jīng)營土地獲取財(cái)政收入、開發(fā)商獲得土地開發(fā)的商業(yè)利潤、村（社區(qū)）組織干部獲取上級給予的政治資本及經(jīng)濟(jì)上的好處三方利益分配格局，被征地農(nóng)民只獲得有限的補(bǔ)償，沒有享受到土地增值所產(chǎn)生的巨大的后續(xù)利益。”[7]

由此可以看出，不合理的利益分配導(dǎo)致被征收土地的農(nóng)民產(chǎn)生相對剝奪感，由于自身教育程度低下和法律認(rèn)識的缺失，會尋找制度外的辦法解決自身利益訴求，從而導(dǎo)致土地征收中的群體性事件。

（二）直接利益相關(guān)群體的利益訴求被限制

2004年5月至10月，中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所課題組對中國信訪狀況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查，在接受調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪問題到法院起訴過，其中法院不予立案的有172位，占總數(shù)的42.9%，認(rèn)為法院不依法判決的有220位，占54.9%，法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的有9位，占2.2%[8]。在農(nóng)民土地被征收而未獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償?shù)那闆r下，被征地的利益相關(guān)者就會尋求正常的利益訴求途徑，但是當(dāng)國家的正式制度無法滿足被征地群眾的利益訴求時(shí)，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思想在群眾的內(nèi)心作祟，體制外的“非正式組織”就會采取對抗性的行為來尋求“利益保護(hù)”，在農(nóng)民與地方政府和基層組織之間的對峙中，農(nóng)民征地的補(bǔ)償問題得不到及時(shí)和有效地解決，風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)組合都有可能在特定時(shí)機(jī)、特定的場合引發(fā)群體性事件的發(fā)生。

（三）制度外的組織動(dòng)員在行動(dòng)

目前一些地方政府為了追求“政績”，不惜用“利潤”、“優(yōu)惠”來吸引投資商和開發(fā)商，被征地農(nóng)民對貧富過于懸殊、腐敗的惡化和強(qiáng)勢集團(tuán)的壓迫等社會問題感到怨恨不滿，加上近年來，在一些地方政府為了盡快完成征地任務(wù)，不惜“花錢買平安”，滿足個(gè)別鬧事者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償需求，所以導(dǎo)致大部分被征地農(nóng)民都企圖將事情鬧大而讓地方政府讓步，給予他們更多的補(bǔ)償，他們在組織動(dòng)員的核心人物的帶領(lǐng)下，與地方政府進(jìn)行談判和交涉的博弈當(dāng)中，一旦雙方圍繞利益問題都僵持不退讓，彼此都醞釀了不穩(wěn)定的思想情感，為后來的事件爆發(fā)埋下了禍根。

四、城鎮(zhèn)化背景下征地誘發(fā)群體性事件的防控對策

（一）積極完善征地立法，建立合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《憲法》 、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對我國土地征收權(quán)進(jìn)行了法律規(guī)定。然而三者都沒有對“公共利益”給出確切的定義，一些地方政府和利益集團(tuán)為了謀取不恰當(dāng)?shù)睦妫谡鞯剡^程中“化私為公”，所以目前將“公共利益”通過立法機(jī)關(guān)的法定程序以法律條文的形式確定下來并貫徹到實(shí)際工作中去，確保農(nóng)村征地行為實(shí)屬因公共利益的需要而實(shí)施的這個(gè)任務(wù)是非常有意義的。在立法完善的同時(shí)還需要保證法律實(shí)施過程中的嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督，以“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”十六字原則為指導(dǎo)。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在保證被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低的前提下，按照被征地農(nóng)民所處的地區(qū)、區(qū)域人民生活水平和土地增值收益來確定，使被征地農(nóng)民分享到土地增值的收益，保證被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)[9]。改變當(dāng)前我國土地增值的利益分配格局，充分考慮被征地農(nóng)民的生活水平，統(tǒng)籌兼顧各方利益，使我國土地增值的利益分配充分體現(xiàn)公平、公正、公開。此外，地方政府還應(yīng)建立健全土地征收中失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制和被征地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，真正幫助農(nóng)民解決失去土地后的生活就業(yè)難題。

（二）完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，強(qiáng)化政府工作人員執(zhí)政為民的意識

當(dāng)前，大部分征地沖突誘發(fā)的群體性事件都是由于農(nóng)民的切身利益受到損害并且長時(shí)間沒有得到相關(guān)部門的解決才引發(fā)的，可以用斯米爾塞的價(jià)值累加理論來進(jìn)行闡述：“實(shí)質(zhì)上是人們在受到威脅、緊張等壓力的情況下，為改變自身的處境而進(jìn)行的努力。”征地沖突誘發(fā)的群體性事件就是農(nóng)民為了改變自身處境而做的“努力”，是農(nóng)民為保障自身利益所尋找的突破口。完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制是重新建立農(nóng)民與地方政府和基層組織之間相互信任的有利途徑，各級政府需將社會民意與本地區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合，將矛盾在基層就得到解決，相關(guān)部門應(yīng)積極回應(yīng)信訪者，虛心接受相關(guān)建議，撫慰群眾的心理情緒，讓群眾通過正常渠道、合法方式表達(dá)自己的意愿，制造利益表達(dá)機(jī)制的良好循環(huán)，這是預(yù)防土地征收中群體性事件的有效防線。

（三）完善土地征收中群體性事件的預(yù)防和控制機(jī)制

完善土地征收中群體性事件的預(yù)防和控制機(jī)制，就需要相關(guān)部門做好事件的前期預(yù)防，事件的前期預(yù)警，事中的響應(yīng)處置和事后的恢復(fù)工作。相關(guān)部門要做好預(yù)警和監(jiān)控工作，建立完善的預(yù)警指標(biāo)體系，定期對征地區(qū)域開展風(fēng)險(xiǎn)排查，地方政府應(yīng)完善相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，盡量將征地誘發(fā)的群體性事件控制在萌芽狀態(tài)。征地群體性事件處置后，先關(guān)部門的管理工作并沒有結(jié)束，還需要對事件的因素進(jìn)行分析總結(jié)，對引起風(fēng)險(xiǎn)的致災(zāi)因子做好指標(biāo)評估，逐步使城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步越走越穩(wěn)。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]陸學(xué)藝. 當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會形勢與社會建設(shè)[J]. 新視野， 2011年第5期，第16頁.

[2]敞濤. 治理群體性事件與加強(qiáng)基層政府應(yīng)對能力建設(shè)[J]. 中國行政管理， 2009年第6期，第118—123頁.

[3]宋寶安. 我國群體性事件的根源與影響[J]. 吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)， 2010年第5期， 第5—11頁.

[4]于建嶸. 農(nóng)村突發(fā)群體性事件的預(yù)警和防治[ J]. 中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)， 2007， （1）.

[5]陳利華. 群體性事件考驗(yàn)[ J]. 中國經(jīng)濟(jì)管理文摘， 2005， （16）.

[6]李軍杰. 土地調(diào)控應(yīng)著力于土地利益分配的再調(diào)整——兼論當(dāng)前土地調(diào)控的政策效[J]. 中國物價(jià)， 2007年第10期，第57—60頁.

[7]孫鶴汀. 土地爭議的政治分析——以X市Y區(qū)農(nóng)村社區(qū)為例[J].調(diào)研世界，2009（5）.

[8]韓江河. 關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“成都模式”和“溫州模式”比較與啟示[J]. 廣西大學(xué)學(xué)報(bào)， 2008年第6期，第17—20頁.

[9]孫鶴汀.土地爭議的政治分析——以X市Y區(qū)農(nóng)村社區(qū)為例[J].調(diào)研世界，2009（5）.

[10]蘇敏，曾長進(jìn).鄉(xiāng)土社會的“無訟”文化：一個(gè)法社會學(xué)解釋[J]. 社會， 2001年第8期，第45一51頁.

[11]梅東海.社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)民土地意識—浙、鄂、渝三地調(diào)查報(bào)告[J].中國農(nóng)村觀察，2007年第1期，第36一46頁.