摘要：改革開放30年以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化以前所未有的速度發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。但是，與此同時(shí)，我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化也面臨著土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化速度和戶籍人口城鎮(zhèn)化速度慢于常住人口城鎮(zhèn)化速度等兩方面的困擾。本文通過成都市農(nóng)業(yè)人口向市民化轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的問題，一一分析產(chǎn)生的原因，并提出對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者向城市居民過渡已成必然，黨的十八大報(bào)告明確指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重大戰(zhàn)略舉措。雖然城市化取得了飛速的發(fā)展，但總體質(zhì)量不高，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這一舉措有其存在的歷史必然性，而成都作為城鎮(zhèn)化水平較高城市之一，在高城鎮(zhèn)化率的背后，也存在不少的問題。

一、 城鎮(zhèn)化的涵義

城鎮(zhèn)化，亦稱城市化，是指隨著工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比重提高的歷史過程。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀趨勢，推進(jìn)城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化率的實(shí)質(zhì)，就是隨著工業(yè)化的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、非農(nóng)人口市民化。當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)間，我國應(yīng)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重要任務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，為調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造條件。

在我國城鎮(zhèn)化過程中，大批農(nóng)村勞動(dòng)力異地轉(zhuǎn)移，即農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工，這是典型的城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)。在城市化發(fā)展的進(jìn)程中，因?yàn)橄嚓P(guān)政策措施制定、實(shí)施的不完善或不徹底而滋生一種“半城市化”①的未完成狀態(tài)，這也是中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中獨(dú)有的現(xiàn)象。

二、 成都市農(nóng)業(yè)人口向市民化轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

1、成都市概況

成都素有“天府之國”的美譽(yù)，自秦代以來，成都便成為了中國農(nóng)業(yè)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一、全國重要的商品糧油、蔬菜水果和中藥材基地之一，發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)也造就了成都經(jīng)濟(jì)的繁榮。按照國際通行的城鎮(zhèn)化評價(jià)指標(biāo)判斷，目前，成都的城鎮(zhèn)化水平正處于城鎮(zhèn)化中期末端、正加快向城鎮(zhèn)化后期邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，成都的城鎮(zhèn)化水平正在步入一個(gè)前所未有的高度，優(yōu)于全國平均水平。建國后工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐漸下降，2006年成都農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重僅為7.0%，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展前景堪憂。

2、存在的問題

在成都市城鎮(zhèn)化率快速提高過程中存在一些不容忽視的問題：土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度、戶籍人口城鎮(zhèn)化速度慢于常住人口城鎮(zhèn)化速度，影響社會和諧穩(wěn)定。農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)社會地位長期不平等，成為引發(fā)一系列社會問題的重要原因。

（1）土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度

城鎮(zhèn)化加速階段，除正常城鎮(zhèn)用地外，也出現(xiàn)過于追求城市形象建設(shè)，大廣場、寬馬路、大辦公樓，超占、浪費(fèi)大量土地；多注重城市規(guī)模擴(kuò)張，而忽視了城市吸納人口的功能，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，國家發(fā)展改革委秘書長楊偉民在上海舉行的“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展高層論壇上表示，本世紀(jì)以來國內(nèi)城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張了50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了26%。兩者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平，土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快了近一倍。無獨(dú)有偶，成都市現(xiàn)在也飽受這一問題的困擾。

面對人口增長的壓力，土地資源日趨緊張，為緩解這一壓力，城市一方面向天要地、填水造陸，一方面又不斷向毗鄰農(nóng)村拓寬市區(qū)外圍，農(nóng)村土地大量被政府征用，多種途徑齊頭并進(jìn)，直接帶來了市域面積的做大做強(qiáng)。這種粗放型的土地城鎮(zhèn)化帶來的直接后果就是：土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，農(nóng)民在戶籍上尚未轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，但儼然已成為失地農(nóng)民。在這種簡單的、粗暴的要地不要人的城鎮(zhèn)化模式推動(dòng)下，城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)指標(biāo)提高了，但實(shí)際上人口的市民化卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，然則，要實(shí)現(xiàn)新型高效綠色的城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在人口城鎮(zhèn)化。

再則，以土地?fù)Q取經(jīng)濟(jì)效益的行為，也與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展原則相違背，成都市人口基數(shù)龐大，人口增長和食物結(jié)構(gòu)升級導(dǎo)致糧食需求增加，在保證基本的耕地份額的基礎(chǔ)上，也必須為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)提供持續(xù)、足量的建設(shè)用地面積。農(nóng)業(yè)用地與城市建筑用地之間的矛盾在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中更趨尖銳化。

（2）戶籍人口城鎮(zhèn)化慢于常住人口城鎮(zhèn)化速度

人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，它是農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移的必經(jīng)過程。現(xiàn)如今，隨著農(nóng)村征地、拆遷的現(xiàn)象越來越普遍，失地農(nóng)民和有著自留地卻喪失農(nóng)民戶籍的“非農(nóng)非城”的居民越來越多，這一怪現(xiàn)象源于我國的“城市—農(nóng)村”的二元化戶籍制度，須知，戶籍不改，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就沒有真正歸宿，轉(zhuǎn)移就不穩(wěn)定，這將使農(nóng)民不能分享城鎮(zhèn)化利益，使中國社會裂痕不斷擴(kuò)大，最終將使發(fā)展陷于停滯，因此，把“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”真正變?yōu)橄碛衅降壬鐣?quán)利的“城鎮(zhèn)居民”，具有重大戰(zhàn)略意義。例如，成溫邛高速公路的修建需要占用晉義村村民土地，村民戶口本統(tǒng)一上交，上級部門將村民的土地集合起來統(tǒng)一規(guī)劃、部署和再分配，以約2萬元/畝的價(jià)格對被占用耕地的農(nóng)民予以補(bǔ)償?，F(xiàn)在這些征地補(bǔ)償、拆遷戶或失地農(nóng)民的戶籍均被變更為非農(nóng)業(yè)戶口，但實(shí)際上，他們?nèi)匀粨碛猩倭靠捎糜诟N的土地和自留地，沒有從根本上脫離農(nóng)民身份。但他們也不是完全意義上的城鎮(zhèn)居民，因?yàn)椴糠殖钟蟹寝r(nóng)業(yè)戶口的居民仍在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，于是產(chǎn)生了上述的“半城市化”狀態(tài)的出現(xiàn)。

三、問題產(chǎn)生的成因

1、現(xiàn)行城鎮(zhèn)化進(jìn)程依賴土地程度過高

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)烈依賴土地要素供給。土地需求是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求派生的，是一種引致需求。與傳統(tǒng)的發(fā)展方式對應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長是以要素的高投入和資源的高消耗來保障的。土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)保證了高投資，壓低地價(jià)的低成本供地保障了高出口，以土地招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化，土地資本化又助推了快速城鎮(zhèn)化。在過去30多年間，有足量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力作為蓄水池，保證了低成本的勞動(dòng)力投入。為服務(wù)于投入為主的經(jīng)濟(jì)增長方式，土地盡管面臨稀缺性制約，不得已采取寬供應(yīng)方式的選擇。與此同時(shí)，某些在“官本位”思想驅(qū)使下，以追求仕途上的高官厚祿為價(jià)值取向，盲目圈地、征地、囤地，急功近利，看重政績業(yè)績，而非百姓民生的切身利益，也造成大量農(nóng)業(yè)用地的浪費(fèi)與撂荒。但是歸根結(jié)底，還是城鎮(zhèn)化進(jìn)程對土地需求的高依賴性，一旦離開以土地為杠桿的金融運(yùn)作，城市的城鎮(zhèn)化速度將明顯放緩。

2、二元戶籍制度的制約

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，將靠自己生產(chǎn)口糧的居民劃入農(nóng)業(yè)人口的行列，屬農(nóng)業(yè)戶口；將擁有城鎮(zhèn)戶口、享有糧油肉等配給、招工等權(quán)利的居民定義為城鎮(zhèn)居民，屬非農(nóng)業(yè)戶口，也稱“城鎮(zhèn)戶口”或“城市戶口”，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)戶口泛指不享受農(nóng)村土地分配權(quán)的人所擁有的戶口，反之，農(nóng)業(yè)戶口則是享有農(nóng)村土地分配權(quán)的人所擁有的土地。簡而言之，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而城鎮(zhèn)居民則不事糧食生產(chǎn)。

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)代，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，即由農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象屢見不鮮，“村民”變成“市民”的時(shí)候，農(nóng)民的身份沒有實(shí)質(zhì)性地改變。如農(nóng)轉(zhuǎn)非的地區(qū)就好比“城中村”，而移居城市的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民，只是住在城市的農(nóng)民。

與此同時(shí)，戶籍問題也造成權(quán)利和福利上的差異：

農(nóng)村失業(yè)勞動(dòng)者和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者難以享受就業(yè)援助扶持政策；社會保險(xiǎn)政策雖已惠及非城鎮(zhèn)戶籍人員但其享受標(biāo)準(zhǔn)較低；農(nóng)村住房保障對象尚未納入住房保障體系；城鄉(xiāng)居民“三無”人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障水平差距較大；獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)政策尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋；城鄉(xiāng)公共教育資源配置還存在不均衡現(xiàn)象；農(nóng)村戶籍人口的傷殘賠償金和死亡賠償金標(biāo)準(zhǔn)只是城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的三分之一；退役士兵安置和城鄉(xiāng)義務(wù)兵家庭優(yōu)待還存在差異等。這其中既有全國性的問題，也有區(qū)域性的問題。

四、對策和結(jié)論

1、走集約高效、低碳綠色的新型城鎮(zhèn)化道路

隨著市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市走向高度城鎮(zhèn)化已成必然，但是粗放型城鎮(zhèn)化道路弊端盡顯，要求我們必須在保證人類與自然和諧的前提下，走工業(yè)與農(nóng)業(yè)并舉，城市反哺農(nóng)村的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新型化道路，反觀粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，新型城鎮(zhèn)化要想取得成功，必須具備以下四個(gè)元素：集約、職能、低碳、綠色，這四個(gè)元素也是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征。

具有中國特色的社會主義道路是一條全新的道路，沒有任何經(jīng)驗(yàn)可循，中國的新型城鎮(zhèn)化道路也是如此，但我們可以借鑒發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)，先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，再以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶動(dòng)工業(yè)現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)城市化。

2、 現(xiàn)有戶籍制度的改革

現(xiàn)行的“二元化”戶籍管理制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)資源要素自由流動(dòng)，造成了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、各群體之間在教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生等方面一系列的不平等，社會各界對于戶籍改革的呼聲越來越高。人口城鎮(zhèn)化的完整的含義應(yīng)該是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口以讓進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不應(yīng)該是戶籍屬于城鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)還是農(nóng)民，更不應(yīng)該是大規(guī)模、長期化、一代接一代地流動(dòng)就業(yè)。

2011年，成都市政府新聞辦首次公布了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，這是成都在歷時(shí)7年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中，徹底打破了城鄉(xiāng)二元化戶籍體制變“一元化”戶籍體制的探索結(jié)果。

然而，成都要徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全面實(shí)施一元化戶籍制度大變革，徹底消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權(quán)利不平等，還需要進(jìn)一步完善，政策的執(zhí)行實(shí)施的效果如何也需要實(shí)踐來檢驗(yàn)，成都市在有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化轉(zhuǎn)移過程中必經(jīng)經(jīng)歷更多現(xiàn)實(shí)和時(shí)間的考驗(yàn)。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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注解：

①“半城市化”狀態(tài)是指成為城市中的非農(nóng)就業(yè)人口或常住人口，但難以像本地的非農(nóng)戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮(zhèn)居民的社會待遇。