解決碳排放增長的問題，是大多數(shù)國家和行業(yè)面臨的長期挑戰(zhàn)。我們從一次次高規(guī)格環(huán)境會議的激烈爭論中，就可以看出尋求協(xié)商一致的解決方案之難。當(dāng)然，國家利益至關(guān)重要。當(dāng)國內(nèi)問題已經(jīng)迫在眉睫，各國政府鮮有精力去關(guān)心國際上長期存在的問題。

自歐盟2008年決定從2012年起將航空業(yè)納入碳排放交易計劃（ETS）以來，由此引發(fā)的爭議一直在發(fā)酵。今年10月初，國際民航組織（ICAO）在加拿大蒙特利爾舉行的全體會議上，批準(zhǔn)制定一項旨在減少全球航空業(yè)碳排放的市場機(jī)制，同時否決歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案。而就在此后不到半個月，歐盟委員會無視ICAO全體會議的決定，提出修改ETS的提案，從2014年起增加對往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)外的航班在歐洲空域內(nèi)的航段征收碳稅。

“綠色民航”早已是全球航空業(yè)的共識，但如何實現(xiàn)它，卻始終是業(yè)界爭論的焦點?？梢灶A(yù)計，在全球碳排放的談判之路上，博弈依然存在，此前的“癥狀”并未消除。

ETS的由來

歐盟ETS于2005年啟動，最初適用于金屬與礦物處理、能源等行業(yè)，屬于限量與交易（Cap and Trade）計劃。歐盟對這些行業(yè)的碳排放總量進(jìn)行限制，并分配給它們一定的免費排放額度。用不完免費額度的企業(yè)可以在市場上出售剩余的額度，而需要的企業(yè)則可以購買新的額度。通過ETS，歐盟能夠以富有成本效率的方式減少碳排放，并找出需要減少碳排放的企業(yè)和有效減少碳排放的方式。

2008年，歐盟將航空業(yè)納入ETS，并計劃從2012年起對在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)機(jī)場起降的航班征收碳稅。歐盟根據(jù)歐洲空管局提供的數(shù)據(jù)和各航空公司提供的燃油消耗信息，并考慮了輔助動力裝置的使用，計算出2004～2006年全球航空公司往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的所有航班產(chǎn)生的年均碳排放量，并將航空公司在2012年的碳排放總量限制在平均值的97%，將2013年以后的碳排放總量限制在平均值的95%。而具體到航空公司碳排放額度的分配，82%的額度將免費分配給航空公司，15%的額度將進(jìn)行拍賣，3%將分配給市場上的新競爭者和快速增長的航空公司。

毋庸置疑，歐盟將航空業(yè)納入ETS，影響了所有有航班在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)機(jī)場起降的航空公司。根據(jù)歐盟的規(guī)定，最大起飛重量超過57噸的客運和貨運航班都會受到影響，而專機(jī)、訓(xùn)練飛行和軍事飛行等則可以獲得豁免。

目前，航空業(yè)碳排放量占全球碳排放量的2%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化的不斷深入，航空客運量在未來將呈現(xiàn)大幅增長的趨勢，其碳排放量也會相應(yīng)增加。普華永道咨詢公司在一份2012年的報告中估計，到2020年航空業(yè)的碳補(bǔ)償需求可能增長至超過1億噸二氧化碳。歐盟也預(yù)測，即使燃油效率每年提高2%，航空碳排放將從2005年的6.4億噸上升到2020年的近11億噸。這樣一來，我們就不難理解歐盟為何要將航空業(yè)納入ETS，也不難理解為何此舉會遭到國際航空公司的強(qiáng)烈反對。

二氧化碳排放是全球性問題，需要在全球框架下來解決。歐盟采取單邊行動，將航空業(yè)納入ETS，引起的反對浪潮可謂“一浪高過一浪”。在美國，從政府機(jī)構(gòu)、民間組織到航空公司，都對ETS表示反對。雖然美國航空業(yè)起訴歐盟征收碳排放稅違反《芝加哥公約》一案最終以失敗告終，但美國總統(tǒng)奧巴馬在2012年11月簽署了一份法案，授權(quán)交通部在必要情況下設(shè)法保護(hù)美國航空公司免交碳稅。同時，中國、印度、俄羅斯等國家也與歐盟展開了正面交鋒。中國民航局在2012年初就明令禁止中國境內(nèi)航空公司未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)參與歐盟ETS。自歐盟開始征收碳稅以來，包括中國在內(nèi)的全球20多個國家表示抵制，至少有43個國家已公開反對歐盟ETS。

2012年11月，備受爭議的歐盟ETS計劃峰回路轉(zhuǎn)。為了給2013年ICAO全體會議就限制航空碳排放替代方案的談判進(jìn)程創(chuàng)造一個積極的環(huán)境，歐盟委員會提議，將原本要求飛離和進(jìn)入歐盟境內(nèi)機(jī)場的航空公司支付碳排放費用的相關(guān)規(guī)則暫停實施一年時間。歐盟氣候?qū)T康妮·赫德嘉德還強(qiáng)調(diào)：“如果我們的讓步?jīng)]有收到成效，即如果2013年ICAO全體會議達(dá)成全球碳排放統(tǒng)一方案的會談失敗，那么歐盟的碳排放交易體制會‘自動’在暫停期結(jié)束后恢復(fù)航空公司碳排放稅的收取?！?/p>

“單邊努力”還在繼續(xù)

毋庸置疑，在碳排放問題上一向反對溫和協(xié)定的歐盟對2013年ICAO全體會議寄予了很高的希望。但是，這次會議帶給歐盟的，除了“希望”，更有“失望”。ICAO全體會議在決定制定首個全球性的碳排放市場機(jī)制以減少航空碳排放的同時，也明確否決了類似歐盟ETS采取單邊減排措施的合法性。

在2013年ICAO全體會議上，中國、俄羅斯、印度等12個立場相近的國家聯(lián)合提交了一份修正案并獲得通過。該修正案明確要求“一國或國家集團(tuán)對他國實施基于市場的措施（MBM）的限制碳排放機(jī)制必須與他國展開建設(shè)性的多邊磋商并達(dá)成協(xié)議”。具體來說，就是如果一國要對他國的航班征收碳排放交易稅，必須與他國進(jìn)行雙邊談判并達(dá)成協(xié)議，即“協(xié)商一致”。這無疑否定了歐盟單邊征收碳稅的舉措，使歐盟ETS政策前景黯淡。

ICAO全體會議的討論剛結(jié)束，就有分析專家指出，歐盟可能拒絕ICAO的方案，這將進(jìn)一步提高發(fā)生貿(mào)易戰(zhàn)的風(fēng)險。果不其然，歐盟在ICAO全體會議結(jié)束不到兩周就提議修改ETS，將ETS的適用范圍限制在歐洲空域內(nèi)，即在繼續(xù)對歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)機(jī)場起降的航班征收碳稅的同時，從2014年起，對往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)外的航班在歐洲空域內(nèi)的航段征收碳稅。此外，歐洲空域外的航段和所有連接國際航班噸千米收入不足全球1%的發(fā)展中國家的航班均不在ETS適用范圍內(nèi)。而此前，歐盟ETS由于計劃對飛往歐盟航線的全部排放量進(jìn)行征稅，使其對非歐盟空域的航空器碳排放實施了管轄，因而被指責(zé)“侵犯他國主權(quán)”。

長期以來，歐盟在推動減少航空碳排放問題上的表現(xiàn)非常積極。歐盟氣候行動專員康妮·赫澤高曾表示：“沒有人比我們更希望有一個應(yīng)對航空業(yè)碳排放的國際框架。我們是看到ICAO多年來工作進(jìn)展緩慢以后，才決定采用歐盟ETS來解決這一問題的。”無論這是否為歐盟單邊推行ETS的借口，我們從歐盟的一系列舉措中確實可以看出，歐盟有誠意并迫切希望從全球?qū)用鎭斫鉀Q航空碳排放的問題。其“暫停碳稅”的舉措就是為了讓世界各國都直面并參與這一問題的考慮。但是，歐盟因?qū)⑷蚪鉀Q方案的進(jìn)程不滿，就單邊推行ETS并不合理，也不合法。

針對歐盟的新提案，代表歐洲主要網(wǎng)絡(luò)型航空公司利益的歐洲航空公司協(xié)會就表示，雖然不反對根據(jù)空域來收取碳稅，但考慮到ICAO要求在區(qū)域性的基于市場的措施機(jī)制方面采用“協(xié)商一致”的原則，對歐盟的單邊行動很吃驚。同時，該協(xié)會的發(fā)言人還表示：“我們認(rèn)為，如果歐盟執(zhí)意實施這一計劃，可能引發(fā)新一輪的反對浪潮，甚至遭到第三國的報復(fù)。此外，歐盟的提案增加了對全球碳排放的征稅范圍，可能對通過ICAO建立全球性的減排計劃不利。”

事實上，對歐盟的新提案表示擔(dān)憂和吃驚的，并非只有歐洲航空公司協(xié)會。國際航協(xié)、美國航空運輸協(xié)會、歐洲支線航空公司協(xié)會、亞太航空公司協(xié)會等國際組織和印度、巴西等發(fā)展中國家都表達(dá)了類似的觀點。亞太航空公司協(xié)會總干事安德魯·赫德曼說：“在未征得國際航空公司所在國政府同意的情況下，將它們納入ETS可能招致強(qiáng)烈的反對，尤其是發(fā)展中國家的反對。這與ICAO大會的主旨和會議精神背道而馳?！?/p>

自歐盟決定將航空業(yè)納入ETS以來，各國政府、航空公司和國際組織就在細(xì)數(shù)ETS的“罪狀”。在法律方面，《國際民用航空公約》第十五條明確規(guī)定，任何締約國對另一締約國的任何航空器不得僅因給予通過或進(jìn)入（離開）其領(lǐng)土的權(quán)利而征收任何費用。根據(jù)歐盟修改后的提案，如果第三國往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的航班在歐洲空域內(nèi)的碳排放超過了免費配額，必須購買額度，這在實質(zhì)上構(gòu)成了收費行為，違反了上述國際公約的規(guī)定。

在合理性方面，歐盟提案并未兼顧快速發(fā)展的新興航空市場和民航發(fā)達(dá)國家的差異，在碳排放額度分配方面有失公平。歐盟ETS根據(jù)全球航空公司“歷史”碳排放量來分配額度，歷史上排放得多，就可以獲得更多的免費額度。發(fā)達(dá)國家的航空業(yè)在2004～2006年時已幾近飽和，而發(fā)展中國家的航空業(yè)是近幾年才開始迅速增長的，目前正處在快速增長期。以歷史指標(biāo)作為免費配額的標(biāo)準(zhǔn)只會限制發(fā)展中國家國際航空業(yè)的發(fā)展，其不公平性是顯而易見的。

代表中東航空公司利益的阿拉伯航空運輸組織秘書長Abdul Wahab Teffaha表示：“我們希望歐盟不會實施這一議案。如果歐盟決定實施，他們想限制非歐盟國家航空公司的碳排放，我們將發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)行回?fù)??！笨梢灶A(yù)見，如果歐盟一意孤行，繼續(xù)推行單邊減排措施，很可能引發(fā)國際社會再次強(qiáng)烈反對。

分歧依舊，減排之路困難重重

隨著歐盟的提案被提交歐盟議會和28個歐盟國家的運輸部長，有關(guān)ETS的爭論在接下來幾個月內(nèi)將持續(xù)發(fā)酵。即使可能引發(fā)新一輪的貿(mào)易戰(zhàn)，歐盟議會和各成員國仍然很可能支持這一提案，因為他們已經(jīng)批準(zhǔn)了起初那個更加雄心勃勃的計劃。

然而，環(huán)境保護(hù)是全球性問題，任何單邊的區(qū)域性解決方案都是不受歡迎的。國際社會和航空公司大多寄希望于ICAO能夠出臺一個全球性的解決方案，這也是解決碳排放問題未來的趨勢?？上驳氖?，在最近ICAO全體會議上，經(jīng)過幾天緊張的談判，來自大約200個國家的代表明確否定了類似歐盟ETS采取單邊減排措施的合法性，同意在2016年前確定基于市場措施（MBM）的全球航空減排方案，并于2020年付諸實施。

ICAO通過的這項協(xié)議受到了國際社會的廣泛歡迎。美國氣候變化問題特使托德·斯特恩說：“經(jīng)過一系列十分具有挑戰(zhàn)性的協(xié)商和多方的妥協(xié)，ICAO終于做出強(qiáng)有力的承諾，決定采用多邊行動的方式來對抗氣候變化。”歐盟氣候行動專員康妮·赫澤高也表示，這項協(xié)議表明“歐盟的努力獲得了回報”。

然而，ICAO通過的協(xié)議只是表明國際社會達(dá)成了“要確定全球航空減排方案”的共識，這一方案的細(xì)節(jié)問題還需在2016年ICAO全體會議上進(jìn)行進(jìn)一步的商討。目前，各國政府和國際航空公司對于方案的具體內(nèi)容還存在很大分歧，如何協(xié)調(diào)各方利益是未來的一大挑戰(zhàn)。在今年的ICAO全體會議上，發(fā)展中國家堅持的“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則被寫入全球MBM的指導(dǎo)原則，2020年實現(xiàn)碳中和增長的目標(biāo)也被保留下來。這些都為2016年在ICAO全體會議上引發(fā)新一輪的博弈埋下了“隱患”。

中國和沙特阿拉伯等國家呼吁ICAO承認(rèn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中確定的“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，要求發(fā)達(dá)國家對減排承擔(dān)更大的責(zé)任。美國、澳大利亞和歐洲一些國家對此持保留意見，認(rèn)為建立全球碳排放交易市場的框架將使這一原則與ICAO規(guī)定的“非歧視原則”相矛盾。他們還表示，發(fā)展中國家也開始步入航空大國之列，越來越多競爭力強(qiáng)的航空公司來自發(fā)展中國家，若堅持“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，可能造成市場扭曲。

同時，中國、俄羅斯等國家對2020年實現(xiàn)碳中和增長的目標(biāo)持保留意見。有專家指出，絕大多數(shù)民航發(fā)達(dá)國家的航空市場需求已進(jìn)入緩慢發(fā)展期，部分國家甚至出現(xiàn)下滑趨勢，而中國、印度、巴西等新興國家的航空業(yè)仍然有較大的發(fā)展空間。據(jù)預(yù)測，至2020年，中國民航業(yè)仍將保持年均10%以上的增速。要求這些航空業(yè)正處在高速增長期的國家在2020年實現(xiàn)碳中和增長，既有失公平，也很不現(xiàn)實。

根據(jù)國際航協(xié)的數(shù)據(jù)，2012年燃油成本占全球航空公司運營成本的32%，預(yù)計今年也將占到31%。從航空公司的角度講，節(jié)能減排本身是降低運營成本的一大途徑。即使在沒有任何強(qiáng)制性措施的情況下，全球航空公司也會致力于此。他們不僅努力更新機(jī)隊，提高燃油效率，還大力投資新技術(shù)和生物燃料開發(fā)。為了促進(jìn)全球航空業(yè)的良性發(fā)展，全球性的解決方案才是碳稅問題的解決之道，任何單邊的區(qū)域性的解決方案只會破壞航空公司減排的意愿，從而阻礙全球MBM方案的制訂。