史可
預算是社會公眾了解政府財政收支狀況的主渠道,也是各級人大監(jiān)督政府財政狀況的總開關(guān)。
“歷史上,我們財政預算都是不足為老百姓所道的,如今的預算能做到及時向社會公開,已經(jīng)是一個很大的進步了?!?012年7月,《預算法》二審修訂草案向社會公示的時候,西部某省財政廳領(lǐng)導如此對《新理財》的記者如此表態(tài)。
如今,十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“改進預算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。
從提出“預算公開”到“預算透明”,最高領(lǐng)導層建立公共預算的決心可見一斑。作為納稅人的公眾不僅對預算支出有知情權(quán),還要有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在預算編制之初,公開征求公眾意見;在人大審查預算草案時,公開邀請群眾參與;預算案公開之后,公開接受群眾監(jiān)督,這才是預算管理改革的題中應有之義。
“參與式預算”初探
今年上半年,由全國人大常委會預算工委預決算審查室相關(guān)負責人帶隊,調(diào)研了全國預算公開的首例——溫嶺的“參與式預算”。此舉引起了不小的轟動。
受訪專家在當時表示,全國人大常委會一直在關(guān)注溫嶺模式,但是一直沒有表態(tài)。如今新一屆政府上任僅兩個月,全國人大常委會就到溫嶺調(diào)研,這向外界釋放了“新一屆政府對協(xié)商民主、預算公開高度重視”的強烈信號。
所謂“參與式預算”,即人民群眾以民主懇談為主要形式,廣泛參與政府年度預算方案協(xié)商討論,人大代表審查政府財政預算并決定預算的修正和調(diào)整,進而實現(xiàn)實質(zhì)性參與和監(jiān)督政府預算執(zhí)行的民主實踐。
溫嶺的參與式預算模式一直廣受關(guān)注。自2005年開始試點以來,如今已經(jīng)從溫嶺一個鎮(zhèn)到臺州市整體推廣,再到浙江省下文鼓勵推開。2011年,浙江省委在《中共浙江省委關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》中對這一基層實踐予以肯定。
然而多年來,中央?yún)s并沒有對此明確表態(tài)在全國范圍內(nèi)推廣。盡管如此,近幾年來仍有很多地方政府代表團到溫嶺調(diào)研、推廣。
2006年10月開始,重慶市宣布公開其公共財政專項資金預算和明細安排。
2009年10月,廣州市實現(xiàn)114個本級部門預算全部上網(wǎng),供民眾免費下載,這是中國市級政府首次公示所有部門財政預算。同年12月,上海閔行區(qū)作為全國首家直轄市下的區(qū),進行財政預算公開聽證。
2010年初,四川省巴中市白廟鄉(xiāng)公開所有政府預算明細,成為“政府全裸第一例”。
而在此外,北京、上海、廣東、新疆、四川、湖南、山東等省份近幾年來,已陸續(xù)公開省級部門“三公”經(jīng)費預算。
試水透明預算
在把引入“溫嶺參與式預算”模式引入本地區(qū)的同時,有些地區(qū)也在嘗試探索更多范圍內(nèi)的預算公開。公開透明預算不僅僅是針對經(jīng)批準的預算、決算,而且要貫穿預算的全過程。
例如,云南昭通市鹽津縣目前在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行的“基層民主預算”模式,就是改進了溫嶺模式中的和公民協(xié)商財政資金使用的環(huán)節(jié),而讓百姓參與到預算編制的過程中,并最終由百姓通過投票的方式?jīng)Q定各項政府支出項目。
據(jù)了解,目前有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與此項“基層民主模式”的試點工作。在試點的這兩年中,兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“民主議事會”都會定期開會討論各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算議題。
所謂的民主議事會是由25個人組成的民意代表群體,組員全部都是由試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的每個村的村公所選派出來的。政府會向民主議事會完全公開財政資金金額。
云南昭通市鹽津縣人民政府副縣長常斌告訴記者,兩個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“基層民主預算”模式理念相同,但是操作路徑又有著不同。
具體來說,其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是民主議事會按著自己所在村的實際需求,提案相關(guān)項目,方案要具體到項目的合理性、可行性、資金投放量,最終由民意代表成員投票決定項目是否可行,從而形成政府的預算。
另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府綜合自身財力考量,統(tǒng)籌編排,編制綜合預算,將分散的財力變?yōu)榧械呢斄Γ擅裰髯h事會投票決定這些項目是否有操作的必要。
常斌稱,試點兩年來能夠起到加強基層民主建設(shè)、建立對預算的民意表達機制的效果。今年會再選擇兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點推廣。另外,鹽津縣會根據(jù)十八屆三中全會提出的預算改革相關(guān)政策對于該模式將進行再優(yōu)化,使其形成一個制度性設(shè)計。
如何實現(xiàn)預算透明
根據(jù)既有的數(shù)據(jù)來看,模糊成為了“預算公開”的一大特點。在預算收支表中,最大的科目就是“類”,總共有100多個“類”級科目,而“類”級別下面其實還應該有“款”、“項”、“目”這樣的類別。但是,目前中央及多數(shù)地方財政部門預算基本都只列到“款”或者停留在“類”一級。這樣的公開方式,資金即便被濫用也不好監(jiān)督。
在今年2月,廣州市41個政府部門公開了2013年的預算賬本,包括“三公”經(jīng)費,廣州市質(zhì)監(jiān)局更是披露了公務接待的人次、人均標準等。正當人們慨嘆很多部門和地方政府在曬預算賬本時,對于公眾最為關(guān)心的“三公”經(jīng)費往往語焉不詳,而廣州市卻能開誠布公地公布如此詳細的預算費用的時候,不料一夜之后,這些詳細的賬單在網(wǎng)上就徹底銷聲匿跡了,取而代之的是和其他部門統(tǒng)一格式的簡化版預算:因公出國(境)經(jīng)費236.53萬元、公務用車購置費232萬元等等。
當然,預算公開只是手段,不是目標,僅是實現(xiàn)預算透明的基礎(chǔ)。預算透明,需要引入的正是公眾參與和監(jiān)督帶來的良性互動。只有預算公開透明了,才能做到預算科學、民主,才能有效防止腐敗的發(fā)生。
另根據(jù)非政府組織——國際預算伙伴2012年對于預算透明度結(jié)果顯示:中國的預算透明指數(shù)以11分(滿分100)的得分位居第85位,遠低于100個全部受調(diào)查國家43的平均分。我國實現(xiàn)預算公開透明的過程仍然是任重而道遠。
財政部部長樓繼偉近日公開表示稱:“改進預算管理制度將推進預算的公開透明。目前預算公開的一般是收支情況,下一步將更多推進政策公開,讓公眾更好地了解預算?!?/p>
近期,多位專家也在呼吁《預算法》的修訂對于實現(xiàn)“透明預算”的重要性。他們認為,目前,我國預算草案的編制仍然過于籠統(tǒng),呼吁《預算法》將報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案進行細化。本級公共預算一般收支至少編列到項,重點支出至少編列到目,并能清楚看出資金的使用目的和理由。這樣才符合增強預算透明度的要求。
中央財經(jīng)大學稅務學院教授湯貢亮在近期的論壇上發(fā)言稱,預算制度的改進和預算透明,顯然預算法的修訂是首當其沖的。他表示,預算法是事關(guān)全局的重大法規(guī)。完善立法從財政來講,首先是預算法。預算法是規(guī)范政府財政預算收支行為的法律、原則。