史可

預算是社會公眾了解政府財政收支狀況的主渠道，也是各級人大監(jiān)督政府財政狀況的總開關(guān)。

“歷史上，我們財政預算都是不足為老百姓所道的，如今的預算能做到及時向社會公開，已經(jīng)是一個很大的進步了?！?012年7月，《預算法》二審修訂草案向社會公示的時候，西部某省財政廳領(lǐng)導如此對《新理財》的記者如此表態(tài)。

如今，十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“改進預算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。

從提出“預算公開”到“預算透明”，最高領(lǐng)導層建立公共預算的決心可見一斑。作為納稅人的公眾不僅對預算支出有知情權(quán)，還要有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在預算編制之初，公開征求公眾意見；在人大審查預算草案時，公開邀請群眾參與；預算案公開之后，公開接受群眾監(jiān)督，這才是預算管理改革的題中應有之義。

“參與式預算”初探

今年上半年，由全國人大常委會預算工委預決算審查室相關(guān)負責人帶隊，調(diào)研了全國預算公開的首例——溫嶺的“參與式預算”。此舉引起了不小的轟動。

受訪專家在當時表示，全國人大常委會一直在關(guān)注溫嶺模式，但是一直沒有表態(tài)。如今新一屆政府上任僅兩個月，全國人大常委會就到溫嶺調(diào)研，這向外界釋放了“新一屆政府對協(xié)商民主、預算公開高度重視”的強烈信號。

所謂“參與式預算”，即人民群眾以民主懇談為主要形式，廣泛參與政府年度預算方案協(xié)商討論，人大代表審查政府財政預算并決定預算的修正和調(diào)整，進而實現(xiàn)實質(zhì)性參與和監(jiān)督政府預算執(zhí)行的民主實踐。

溫嶺的參與式預算模式一直廣受關(guān)注。自2005年開始試點以來，如今已經(jīng)從溫嶺一個鎮(zhèn)到臺州市整體推廣，再到浙江省下文鼓勵推開。2011年，浙江省委在《中共浙江省委關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》中對這一基層實踐予以肯定。

然而多年來，中央?yún)s并沒有對此明確表態(tài)在全國范圍內(nèi)推廣。盡管如此，近幾年來仍有很多地方政府代表團到溫嶺調(diào)研、推廣。

2006年10月開始，重慶市宣布公開其公共財政專項資金預算和明細安排。

2009年10月，廣州市實現(xiàn)114個本級部門預算全部上網(wǎng)，供民眾免費下載，這是中國市級政府首次公示所有部門財政預算。同年12月，上海閔行區(qū)作為全國首家直轄市下的區(qū)，進行財政預算公開聽證。

2010年初，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)公開所有政府預算明細，成為“政府全裸第一例”。

而在此外，北京、上海、廣東、新疆、四川、湖南、山東等省份近幾年來，已陸續(xù)公開省級部門“三公”經(jīng)費預算。

試水透明預算

在把引入“溫嶺參與式預算”模式引入本地區(qū)的同時，有些地區(qū)也在嘗試探索更多范圍內(nèi)的預算公開。公開透明預算不僅僅是針對經(jīng)批準的預算、決算，而且要貫穿預算的全過程。

例如，云南昭通市鹽津縣目前在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行的“基層民主預算”模式，就是改進了溫嶺模式中的和公民協(xié)商財政資金使用的環(huán)節(jié)，而讓百姓參與到預算編制的過程中，并最終由百姓通過投票的方式?jīng)Q定各項政府支出項目。

據(jù)了解，目前有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與此項“基層民主模式”的試點工作。在試點的這兩年中，兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“民主議事會”都會定期開會討論各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算議題。

所謂的民主議事會是由25個人組成的民意代表群體，組員全部都是由試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的每個村的村公所選派出來的。政府會向民主議事會完全公開財政資金金額。

云南昭通市鹽津縣人民政府副縣長常斌告訴記者，兩個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“基層民主預算”模式理念相同，但是操作路徑又有著不同。

具體來說，其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是民主議事會按著自己所在村的實際需求，提案相關(guān)項目，方案要具體到項目的合理性、可行性、資金投放量，最終由民意代表成員投票決定項目是否可行，從而形成政府的預算。

另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府綜合自身財力考量，統(tǒng)籌編排，編制綜合預算，將分散的財力變?yōu)榧械呢斄Γ擅裰髯h事會投票決定這些項目是否有操作的必要。

常斌稱，試點兩年來能夠起到加強基層民主建設(shè)、建立對預算的民意表達機制的效果。今年會再選擇兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點推廣。另外，鹽津縣會根據(jù)十八屆三中全會提出的預算改革相關(guān)政策對于該模式將進行再優(yōu)化，使其形成一個制度性設(shè)計。

如何實現(xiàn)預算透明

根據(jù)既有的數(shù)據(jù)來看，模糊成為了“預算公開”的一大特點。在預算收支表中，最大的科目就是“類”，總共有100多個“類”級科目，而“類”級別下面其實還應該有“款”、“項”、“目”這樣的類別。但是，目前中央及多數(shù)地方財政部門預算基本都只列到“款”或者停留在“類”一級。這樣的公開方式，資金即便被濫用也不好監(jiān)督。

在今年2月，廣州市41個政府部門公開了2013年的預算賬本，包括“三公”經(jīng)費，廣州市質(zhì)監(jiān)局更是披露了公務接待的人次、人均標準等。正當人們慨嘆很多部門和地方政府在曬預算賬本時，對于公眾最為關(guān)心的“三公”經(jīng)費往往語焉不詳，而廣州市卻能開誠布公地公布如此詳細的預算費用的時候，不料一夜之后，這些詳細的賬單在網(wǎng)上就徹底銷聲匿跡了，取而代之的是和其他部門統(tǒng)一格式的簡化版預算：因公出國（境）經(jīng)費236.53萬元、公務用車購置費232萬元等等。

當然，預算公開只是手段，不是目標，僅是實現(xiàn)預算透明的基礎(chǔ)。預算透明，需要引入的正是公眾參與和監(jiān)督帶來的良性互動。只有預算公開透明了，才能做到預算科學、民主，才能有效防止腐敗的發(fā)生。

另根據(jù)非政府組織——國際預算伙伴2012年對于預算透明度結(jié)果顯示：中國的預算透明指數(shù)以11分（滿分100）的得分位居第85位，遠低于100個全部受調(diào)查國家43的平均分。我國實現(xiàn)預算公開透明的過程仍然是任重而道遠。

財政部部長樓繼偉近日公開表示稱：“改進預算管理制度將推進預算的公開透明。目前預算公開的一般是收支情況，下一步將更多推進政策公開，讓公眾更好地了解預算?！?/p>

近期，多位專家也在呼吁《預算法》的修訂對于實現(xiàn)“透明預算”的重要性。他們認為，目前，我國預算草案的編制仍然過于籠統(tǒng)，呼吁《預算法》將報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案進行細化。本級公共預算一般收支至少編列到項，重點支出至少編列到目，并能清楚看出資金的使用目的和理由。這樣才符合增強預算透明度的要求。

中央財經(jīng)大學稅務學院教授湯貢亮在近期的論壇上發(fā)言稱，預算制度的改進和預算透明，顯然預算法的修訂是首當其沖的。他表示，預算法是事關(guān)全局的重大法規(guī)。完善立法從財政來講，首先是預算法。預算法是規(guī)范政府財政預算收支行為的法律、原則。