黃前柏

十八屆三中全會(huì)

11月，深秋，北京最美的季節(jié)。

這個(gè)季節(jié)，一項(xiàng)重要的歷史決策出臺(tái)。11月8日—12日，十八屆三中全會(huì)在北京召開(kāi)。對(duì)于三中全會(huì)，國(guó)人有著更為渴望的期盼，歷屆三中全會(huì)都給當(dāng)時(shí)的改革填加了動(dòng)力。特別是十一屆三中全會(huì)，在當(dāng)時(shí)歷史條件下，徹底解放了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，為中國(guó)改革開(kāi)放后三十多年的快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在改革陷入疲勞期后，諸多不確定性也一度讓我們感到恐慌。但習(xí)李新政讓我們?nèi)玢宕猴L(fēng)，打破堅(jiān)冰的改革步伐也更加堅(jiān)定。因此，對(duì)于十八屆三中全會(huì)，國(guó)人更加期盼。

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)改革進(jìn)行了整體系統(tǒng)部署，改革力度前所未有?！稕Q定》涵蓋了15個(gè)領(lǐng)域、60個(gè)具體任務(wù)。

《決定》出臺(tái)后，多種聲音開(kāi)始解讀，紛紛找“亮點(diǎn)”。從宏觀層面而言，權(quán)威人士分析，此次《決定》重在理念的改變。主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化。治理主體多元，方式法治化，不再是簡(jiǎn)單命令式、完全行政化的管理。二是市場(chǎng)的作用從“基礎(chǔ)”變?yōu)椤皼Q定”。這一論斷明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的主線和路線圖，改革有了原則和檢驗(yàn)尺度。三是清晰界定政府職能和作用。包含的五項(xiàng)職能是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境。四是公有制經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)都是重要組成部分。

改革從來(lái)沒(méi)有捷徑，今天的改革難度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于三十年前?！耙詴r(shí)間換空間”的改革思維老路也越來(lái)越窄、越來(lái)越險(xiǎn)。

現(xiàn)代財(cái)政與國(guó)家治理

十八屆三中全會(huì)對(duì)下一步的改革做出了整體部署，其中，對(duì)財(cái)稅體制改革的論述筆墨很重，讓人為之振奮。

《決定》中提出了“現(xiàn)代財(cái)政”的理念，既將現(xiàn)代財(cái)政上升到了國(guó)家治理的高度，歷史空前，也對(duì)下一步財(cái)稅改革做出了具體部署和路徑選擇。

在我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，財(cái)政扮演著非常重要的角色，如何理性實(shí)現(xiàn)“以財(cái)佐政”？是一個(gè)需要長(zhǎng)期攻克的命題。在經(jīng)歷吃飯財(cái)政、建設(shè)財(cái)政、公共財(cái)政、民生財(cái)政后，現(xiàn)代財(cái)政的提法，極具歷史意義。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。

財(cái)稅體制改革是全面改革的重要切入點(diǎn)?！稕Q定》中系統(tǒng)指出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

對(duì)于財(cái)稅體制下一步怎么改？主要從三個(gè)方面展開(kāi)，可謂抓住了財(cái)稅改革的“牛鼻子”。

一是改進(jìn)預(yù)算管理制度。預(yù)算管理制度是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度與法治國(guó)家的基本要求。一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。二是完善稅收制度。稅收是政府收入的基本形式，是國(guó)家存在與公共治理的基礎(chǔ)，也是實(shí)施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的基本工具。三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。

政府間財(cái)政關(guān)系

2013年，有一本書在財(cái)政人中得到了強(qiáng)烈關(guān)注，也引起了熱烈討論。這本書名為《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，之所以得到廣泛關(guān)注，一方面是因?yàn)槠渥髡邽樾氯呜?cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉，另一方面是這本書切中了當(dāng)前財(cái)政改革的要點(diǎn)和難點(diǎn)。

回顧財(cái)稅改革走過(guò)的歷程，總體思路可以梳理為：1994年的改革主要解決了收入的問(wèn)題，1998年開(kāi)始建立公共財(cái)政，進(jìn)行了預(yù)算管理體制的改革，開(kāi)始解決支出的問(wèn)題，那么，接下來(lái)應(yīng)該解決什么問(wèn)題？

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為，應(yīng)該向現(xiàn)代國(guó)家的方向走，合理進(jìn)行中央和地方間的職能和財(cái)力分配。事權(quán)劃分是整個(gè)財(cái)政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，如何科學(xué)合理分配政府間的職責(zé)？應(yīng)該依據(jù)“三個(gè)原則”合理劃分各級(jí)政府的職能。即外部性原則、信息處理的復(fù)雜性原則和激勵(lì)相容原則。

在事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整以后，收入劃分也需要做出相應(yīng)調(diào)整，以保障各級(jí)政府的財(cái)力需求。要解決這個(gè)問(wèn)題，最重要的兩個(gè)抓手是建立地方稅體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

此番改革，除了改革“財(cái)”，更需要改革“政”，更深層次來(lái)講，中國(guó)財(cái)政體制的未來(lái)應(yīng)該是法治的、民主的公共財(cái)政。

因此，在這樣的改革思路下，形成的是一級(jí)政權(quán)要有一級(jí)事權(quán)，要有一級(jí)財(cái)權(quán)，然后還要有一級(jí)稅收和一級(jí)預(yù)算，繼而還要配上一級(jí)舉債權(quán)和一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)，上下貫通的分稅分級(jí)財(cái)政體制，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系。

過(guò)緊日子

政府沒(méi)錢了？這不是危言聳聽(tīng)。

6月底，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在向全國(guó)人大常委會(huì)提出2012年中央決算報(bào)告和中央決算草案時(shí)指出，“完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大，要樹立‘過(guò)緊日子的思想，嚴(yán)格支出管理。”

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的多年快速增長(zhǎng)，財(cái)政收入盤子也是越做越大。甚至連續(xù)多年保持在20%—30%的增速，遠(yuǎn)高于GDP的增長(zhǎng)速度。在滿足各項(xiàng)支出的同時(shí)，也在遭受質(zhì)疑：這些資金有沒(méi)有用對(duì)地方，使用的效果如何？

根據(jù)財(cái)政部財(cái)科所相關(guān)報(bào)告指出，2013年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)面臨著兩個(gè)突出矛盾：一是財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入增速明顯放緩，二是財(cái)政收入放緩與財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)反差形成“懸殊額”，新老問(wèn)題正“倒逼”財(cái)政改革提速。

在這種背景下，緊日子該怎么過(guò)？只能緊政府，不能緊民生。財(cái)政部要求中央部門和地方在編制2014年預(yù)算時(shí)要以2013年壓減支出后的規(guī)模為基礎(chǔ)，繼續(xù)厲行節(jié)約，過(guò)“緊日子”，從緊編制預(yù)算。同時(shí)，將按照“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度”的要求，保障好教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等各項(xiàng)重點(diǎn)支出需求。

深層次來(lái)講，“過(guò)緊日子”不僅僅是“財(cái)”的問(wèn)題，更是“政”的問(wèn)題，是對(duì)當(dāng)前開(kāi)展的“四風(fēng)問(wèn)題”的積極回應(yīng)和踐行。讓形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)沒(méi)有繁衍的土壤。

政府性債務(wù)

如同“達(dá)摩克利斯之劍”，政府性債務(wù)始終讓中國(guó)的經(jīng)濟(jì)為之牽動(dòng)。

對(duì)政府性債務(wù)的關(guān)注點(diǎn)主要聚焦于：全國(guó)政府性債務(wù)究竟有多少？這些債務(wù)該怎么處理？對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響有多大？

“政府性債務(wù)總體安全可控?！边@是官方一直以來(lái)的表態(tài)。

7月底，審計(jì)署稱將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，于8月1日全面展開(kāi)，這也是審計(jì)署對(duì)地方債務(wù)的第二次全面摸底。這一舉動(dòng)寓意很深，讓此前對(duì)政府性債務(wù)的各種猜測(cè)更加撲朔迷離。

國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示，要從三個(gè)方面來(lái)判斷政府債務(wù)：一是債務(wù)用到哪些領(lǐng)域；二是看債務(wù)使用以后所形成的是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)還是不良資產(chǎn)；三是要看債務(wù)償還能力，是不是每年能夠還本付息。

如何防范和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)？財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為，首先要規(guī)范發(fā)債，發(fā)行地方債只能用于建設(shè)性支出，不能用于吃飯，即經(jīng)常性開(kāi)支。

其次，對(duì)地方舉借債務(wù)實(shí)行分類管理。公益性事業(yè)建設(shè)債務(wù)應(yīng)以政府為主體，以后用公共財(cái)政收入來(lái)償還；收益性項(xiàng)目債務(wù)加強(qiáng)管理，用取得的收益來(lái)還債。

此外，要將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。

十八屆三中全會(huì)也對(duì)解決政府性債務(wù)問(wèn)題，提出了新思路。《決定》中指出，督促地方政府編制年度地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立公共財(cái)政預(yù)算體系和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方投融資平臺(tái)的監(jiān)督管理，從而使地方債務(wù)的監(jiān)控做到事前控制而不是事后如何還債。

營(yíng)改增

8月1日，“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍推行。至此，這項(xiàng)備受關(guān)注的財(cái)稅改革已經(jīng)開(kāi)始提速。

從已有的試點(diǎn)來(lái)看，“營(yíng)改增”取得了預(yù)期的效果。中小規(guī)模納稅人稅收負(fù)擔(dān)得到減輕，促進(jìn)了中小企業(yè)特別是小微企業(yè)發(fā)展。稅制得到簡(jiǎn)化和規(guī)范，有利于解決稅制不統(tǒng)一和重復(fù)征稅問(wèn)題。

但也在遭遇一些難題。一是地方政府收入減少。營(yíng)業(yè)稅本是地方政府的第一大稅種，并且也是地方政府唯一的主體稅種，當(dāng)其面臨征稅范圍縮減甚至被增值稅取代時(shí)，地方政府的財(cái)政收入必將會(huì)減少，因此，“營(yíng)改增”后，應(yīng)為地方財(cái)政設(shè)計(jì)新的主體稅種。二是增值稅占稅收收入的比例過(guò)高。有的比例可達(dá)50%以上。作為“塊頭兒”過(guò)大的主體稅種，將對(duì)國(guó)家稅收的穩(wěn)定性和安全性均構(gòu)成威脅。三是體制困境。增值稅屬于中央與地方共享稅，根據(jù)現(xiàn)行體制，國(guó)內(nèi)增值稅中央分成75%，地方分成25%，進(jìn)口增值稅則全部歸中央。這種分成比例的設(shè)計(jì)是以營(yíng)業(yè)稅基本歸地方財(cái)政為條件的，在“營(yíng)改增”之后，無(wú)疑將極大地觸動(dòng)地方財(cái)政的利益。因此，重新設(shè)計(jì)增值稅收入在中央與地方之間的劃分必然成為地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)。

“營(yíng)改增”被業(yè)界寄予很高期望，是財(cái)稅體制改革的“重頭戲”。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為，“營(yíng)改增”覆蓋全部地區(qū)全部行業(yè)后，必然會(huì)倒逼財(cái)政體制改革。一是要積極穩(wěn)妥推進(jìn)“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍全部行業(yè)推開(kāi)；二是要認(rèn)真研究如何構(gòu)建地方稅體系；三是進(jìn)一步壓縮合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

稅收神經(jīng)

每隔一段時(shí)間，某個(gè)稅種就會(huì)引起公眾的強(qiáng)烈關(guān)注和探討。比如今年熱議的房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等。確實(shí)稅收與每一個(gè)人息息相關(guān)。

拿遺產(chǎn)稅來(lái)說(shuō)，遺產(chǎn)稅開(kāi)征背后，更值得關(guān)注的是兩種思維所牽動(dòng)的“稅收神經(jīng)”，這已經(jīng)在個(gè)稅、房產(chǎn)稅等的開(kāi)征過(guò)程中，得以屢次碰撞。比如遺產(chǎn)稅開(kāi)征，普通老百姓認(rèn)為“人都要死了還要征稅”的“江湖邏輯”，和遺產(chǎn)稅開(kāi)征可以縮小社會(huì)貧富差距的“廟堂思維”顯然有著不同的立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)。

而這種“稅收神經(jīng)”背后，實(shí)際上是納稅人意識(shí)的覺(jué)醒。而曾在何時(shí)，公民意識(shí)和納稅人意識(shí)竟會(huì)讓人“談虎色變”。

許多官員所能理解的政府與納稅人的關(guān)系，還是“支配”與“被支配”、“管理”與“被管理”的關(guān)系；只強(qiáng)調(diào)納稅的義務(wù)，不納稅就處分。政府應(yīng)該建立一個(gè)正常的渠道，使納稅人可以表達(dá)自己的意愿，并得到有關(guān)方面的及時(shí)回饋，政府應(yīng)該建立公開(kāi)透明和平等協(xié)商的機(jī)制。

“江湖邏輯”與“廟堂思維”兩種思維的碰撞，不僅僅存在于稅收方面，更存在于政府管理的方方面面，加大兩者的碰撞，不管是對(duì)于提升政府理財(cái)水平，還是提高政府治理段位，都是一種有益嘗試。

國(guó)庫(kù)集中支付電子化

國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理，是2013年財(cái)政部重點(diǎn)開(kāi)展的工作之一，也是此次我們回顧政府理財(cái)關(guān)鍵詞過(guò)程中，涉及到的少數(shù)財(cái)政部門具體業(yè)務(wù)之一。之所以國(guó)庫(kù)集中支付電子化，是因?yàn)槠浯硇院脱诱剐浴?/p>

其代表性在于，財(cái)政信息化建設(shè)步伐緩慢，各級(jí)財(cái)政部門普遍存在信息“孤島”現(xiàn)象，規(guī)劃不銜接、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題比較突出。其中國(guó)庫(kù)集中支付就很有代表性，原有的半手工的工作模式，效率低下，資源浪費(fèi)。

因此，國(guó)庫(kù)集中支付電子化不僅僅是技術(shù)上的革命，也是一場(chǎng)管理革命。它沖破的是國(guó)庫(kù)原有的以紙質(zhì)單據(jù)為主、電子數(shù)據(jù)為輔的半手工運(yùn)行方式。它沖破的是財(cái)政信息化的滯后，從而以支付系統(tǒng)為核心向外拓展，將來(lái)整個(gè)財(cái)政管理的電子化最終都要基于國(guó)庫(kù)電子化這個(gè)基礎(chǔ)，建立以國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)為主體，以預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)為龍頭，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和支持的財(cái)政管理新模式。

其延展性在于，國(guó)庫(kù)集中支付電子化可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。從已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，它確保了國(guó)庫(kù)資金安全，顛覆了簽字畫押的傳統(tǒng)觀念，提升了資金支付效率，為縣鄉(xiāng)國(guó)庫(kù)改革創(chuàng)造了條件。

更重要的意義在于，支付電子化，可以有效解決“集中式管理”所帶來(lái)的“效率”和“區(qū)域”的限制。將來(lái)整個(gè)財(cái)政管理的信息化都將以支付電子化為基礎(chǔ)向外拓展，最終形成全鏈條閉環(huán)的財(cái)政管理系統(tǒng)。因此，支付電子化肩負(fù)著帶動(dòng)財(cái)政信息化工作全局的使命。

財(cái)政大數(shù)據(jù)

2013年，大數(shù)據(jù)熱度持續(xù)高漲。因此，更多的商品披上了大數(shù)據(jù)的外衣。在大家驚呼信息時(shí)代的沖擊之余，也有不少人質(zhì)疑大數(shù)據(jù)，它真的這么重要？

這絕不是空穴來(lái)風(fēng)，看看它在消費(fèi)、金融和交通等領(lǐng)域的應(yīng)用，你就知道大數(shù)據(jù)已經(jīng)開(kāi)始在影響和改變?nèi)藗兊纳?。但是，?duì)于財(cái)政大數(shù)據(jù)，目前業(yè)內(nèi)還沒(méi)有成熟的結(jié)論和思考，而這就更需要我們未雨綢繆。

財(cái)政大數(shù)據(jù)是什么？簡(jiǎn)單來(lái)講，是財(cái)政信息化的進(jìn)一步延伸，更深層次來(lái)講，財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)該是以財(cái)政信息化為基礎(chǔ)，以此牽引財(cái)政大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，從而真正做到“無(wú)數(shù)據(jù)、不決策”，更大提升政府理財(cái)水平。

在現(xiàn)實(shí)工作中，財(cái)政部門都會(huì)產(chǎn)生海量的數(shù)據(jù)，但是大部分?jǐn)?shù)據(jù)都沒(méi)有被很好地利用起來(lái)，“信息孤島”的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。因此，在實(shí)際工作中，財(cái)政大數(shù)據(jù)工作究竟該如何開(kāi)展成為關(guān)注重點(diǎn)?？梢詮囊韵路矫嫒胧郑阂皇歉幼⒅?cái)?shù)據(jù)收集。結(jié)合財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、為民辦事征詢民意等工作，廣泛收集財(cái)政工作相關(guān)的民意數(shù)據(jù)。二是更加注重?cái)?shù)據(jù)分析。創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理方式，建立可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析、決策支持的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)。三是更加注重?cái)?shù)據(jù)使用。重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政收入分析、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政政策評(píng)估、財(cái)政工作宏觀分析，并提出財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策建議。四是更加注重?cái)?shù)據(jù)公開(kāi)。

客觀來(lái)說(shuō)，政府理財(cái)時(shí)代的真正來(lái)臨，離不開(kāi)財(cái)政大數(shù)據(jù)的強(qiáng)力支撐。

黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)

根據(jù)中共中央部署，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)于2013年6月18日啟動(dòng)。一年左右的時(shí)間里，活動(dòng)將緊緊圍繞保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性和純潔性，以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容，按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，自上而下在中共全黨深入開(kāi)展 。

這次教育實(shí)踐活動(dòng)的主要任務(wù)聚焦到作風(fēng)建設(shè)上，集中解決形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”問(wèn)題。

財(cái)政部門也將黨的群眾教育實(shí)踐活動(dòng)放在很重要的位置。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉強(qiáng)調(diào)，人心向背關(guān)系黨的生死存亡。將本著善始善終、善做善成的態(tài)度，把教育實(shí)踐活動(dòng)作為財(cái)政部一項(xiàng)重大政治任務(wù)抓緊抓好抓實(shí)，努力在作風(fēng)建設(shè)上取得新成效，在思想觀念和工作方法上有新轉(zhuǎn)變，打造一支講大局、懂經(jīng)濟(jì)、有思路、干實(shí)事、勇?lián)?dāng)?shù)呢?cái)政干部隊(duì)伍，更好發(fā)揮財(cái)政職能作用，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)做出積極貢獻(xiàn)。