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十八屆三中全會(huì),將財(cái)政的作用和定位提升到了一個(gè)新高度,也對財(cái)政的行事規(guī)范等提出了更高的要求。會(huì)議精神明確指出,要建立現(xiàn)代化財(cái)政制度。那么何謂現(xiàn)代化的財(cái)政制度,我們又應(yīng)當(dāng)從哪些角度建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度,更新我們的“傳統(tǒng)財(cái)政”?本屆三中全會(huì),在財(cái)稅方面提出完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率以及建立現(xiàn)代財(cái)政制度,專家指出,總體要解決的是三個(gè)實(shí)際問題,也是由來已久的三個(gè)問題:法治、分配和科學(xué),那么這三點(diǎn)的突破口又在何方?
法治:長期缺位
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明日前于某座談會(huì)上表示,本屆三中全會(huì)提出了財(cái)政是國家治理的重要支柱,財(cái)政改革,除了推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革,實(shí)際上也推動(dòng)了行政體制改革的步伐。但無論從哪個(gè)角度來說,法治都是其中的重點(diǎn)。
“比如我們從微觀角度來說一個(gè)問題,房產(chǎn)稅的問題?!卑拙懊鞅硎荆F(xiàn)在房產(chǎn)稅的推進(jìn)有兩種聲音:其一在于先改革后立法,以“發(fā)現(xiàn)問題,分析問題,解決問題”的方式處理房產(chǎn)稅立法中遇到的諸多問題。第二表示要先立法方能改革,否則改革將受到干擾。
廣東省財(cái)政科學(xué)研究所所長黎旭東表示,所謂的現(xiàn)代財(cái)政制度,實(shí)際上說的是一個(gè)體系,是一個(gè)包含了完整的財(cái)政法律體系和行政體制安排的體系。那么也從另一個(gè)角度說明,財(cái)政作為一個(gè)綜合性部門,它在很多方向上的法律是不到位的,甚至是缺失的。
“我們有一部預(yù)算法,這是財(cái)政最大的一部法律。但其他很多方面都是一些條例,比如政府采購,國庫資金等一些關(guān)系到政府資金流向的問題都沒有嚴(yán)格的法律依據(jù)。而且最迫切的是我們的政府資金如何分配,財(cái)力如何切割,這都需要立法約束。而且預(yù)算法的剛性也不足?!崩栊駯|說,表面上看來,這是一個(gè)財(cái)政法律缺位的問題,而如此長的時(shí)間里都沒有完善的法律出臺,實(shí)際上也是整個(gè)財(cái)政體制制約著法律體系無法建立。
白景明表示,即使是從一些細(xì)節(jié)的角度,也需要中央出臺一些法律性、綱領(lǐng)性的文件去規(guī)范地方的做法。“比如現(xiàn)在新提出的中期預(yù)算,這在預(yù)算法中是沒有體現(xiàn)的,它與年度預(yù)算要進(jìn)行銜接,那么從技術(shù)手段上,如何處理收入預(yù)期?”一些專家也表示,很多好的財(cái)政制度和想法,都是從口頭到口頭,而要推動(dòng)一件事,是需要落到“筆頭”,也就是用制度,用法律來約束規(guī)范的。
分配:四面不均
專家表示,現(xiàn)有的中央財(cái)政、地方財(cái)政之間的問題,或者說中央政府與地方政府之間的最大問題,是各種生產(chǎn)要素和權(quán)力的分配不均問題。
第一種分配不均,是各級政府、各級財(cái)政之間的財(cái)力分配不均。江蘇省財(cái)政科學(xué)研究所所長李豫平表示,現(xiàn)在我國已經(jīng)形成了一種倒金字塔形的財(cái)政格局,即中央擁有最大財(cái)力,往下省市縣鄉(xiāng)逐次遞減,而且這個(gè)遞減趨勢非常明顯。
他表示,不僅僅是江蘇,許多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自留財(cái)力甚至都不到10%,一些看起來很富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn),看起來是自留財(cái)力幾個(gè)億,其實(shí)它收入的絕大部分都上交給上級財(cái)政了。一些人說基層財(cái)政哭爹喊娘,不是說基層財(cái)政不能賺錢,而是留給他們的財(cái)力實(shí)在太少。所以我們說簡政放權(quán),方向是正確的,但不能只下放審批權(quán),財(cái)權(quán)也要同時(shí)下放。
第二種分配不均,是上下級政府之間的事權(quán)分配不均。浙江省財(cái)政科學(xué)研究所所長余麗生表示,在財(cái)稅改革和制度改革的過程中,財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)當(dāng)同時(shí)上升下降。比如一些跨區(qū)域的項(xiàng)目,就應(yīng)當(dāng)將財(cái)權(quán)和事權(quán)上升到中央財(cái)政層面。“比如環(huán)保項(xiàng)目當(dāng)中的一些跨區(qū)域林業(yè)項(xiàng)目啊,一些流域性的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目,這些項(xiàng)目很容易上游和下游扯皮,而且不容易調(diào)和。這種項(xiàng)目就應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政出面處理?!?/p>
他表示,除了環(huán)保層面,還有一些通常認(rèn)為的盲點(diǎn)項(xiàng)目,比如教育?!耙恍┎话l(fā)達(dá)地區(qū)來到教育發(fā)達(dá)地區(qū)上學(xué),使用這些地區(qū)的義務(wù)教育資源,實(shí)際上這些都是要當(dāng)?shù)刎?cái)政買單的。比如北京、湖北的一些地區(qū)等等,這些地方的財(cái)政教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它應(yīng)有的負(fù)擔(dān)程度,教育資源越發(fā)達(dá)的地區(qū),這種壓力就越大?!币虼怂硎?,教育也應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)。還有本身就是“全國一盤棋”的社保項(xiàng)目,考慮到地區(qū)差等問題,他也推薦由中央財(cái)政統(tǒng)一研究。
第三種分配不均,是法定支出造成的部門項(xiàng)目間分配不均。江西省財(cái)政決策調(diào)研室主任陳向明表示,要想建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度和財(cái)政體制,必須脫離“數(shù)字游戲”。
“我們有時(shí)候說,人頭不如豬頭,為什么?因?yàn)楝F(xiàn)在太多所謂的法定支出,造成了一口豬可能獲得的補(bǔ)貼比農(nóng)民一個(gè)人獲得的補(bǔ)貼還多。那么這就是一個(gè)很不正常的支出方式?!彼硎?,法定支出很多時(shí)候在固化我們的財(cái)政支出模式,而這是一種反現(xiàn)代化的財(cái)政思路。
黑龍江省財(cái)政科學(xué)研究所所長秦鳳翔表示,財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)以一個(gè)整體的形式出現(xiàn),而法定支出從一定意義上肢解了財(cái)政資金?!氨热缃逃度胍_(dá)到GDP的4%,那我們首先得知道,財(cái)政收入占GDP比重是多少。如果說是占10%,那么這一下就法定出去了40%。再去掉很多剛性支出,財(cái)政手里就剩不下錢去做事了。我們說現(xiàn)代化的財(cái)政制度,這種切塊法恰恰是最不現(xiàn)代化的?!?/p>
第四種分配不均,是稅制改革中出現(xiàn)的收支分配不均問題。秦鳳翔表示,雖然我們一直在說土地財(cái)政在衰退,但很少有地方找到了代替土地財(cái)政的財(cái)政收入模式。而地方財(cái)政自留財(cái)力的減少,又讓一些地區(qū)無法擺脫依靠轉(zhuǎn)移支付活著的現(xiàn)狀。余麗生表示,我們可以通過消費(fèi)稅改革的方式,擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍,將間接稅轉(zhuǎn)化為直接稅等方式讓稅制更加科學(xué),“但在房產(chǎn)稅開征還很漫長,有些地方又缺少稅源的情況下,有些基層財(cái)政活著的確很難?!?/p>
科學(xué):現(xiàn)代化基礎(chǔ)
本刊2013年11月封面報(bào)道《河北國庫電子化沖關(guān)》中,詳細(xì)報(bào)道了河北省財(cái)政廳國庫電子化進(jìn)程。而早在兩年前,河北省國庫電子化系統(tǒng)就已經(jīng)開始籌備策劃。但我們不可否認(rèn)的一點(diǎn)是,在地方財(cái)政還在“電子化”“無紙辦公”等概念上邁步時(shí),公司理財(cái)行為早已形成了有序、科學(xué)、完備的現(xiàn)代化財(cái)務(wù)制度。
“所以我們這些財(cái)政人要向公司的這些理財(cái)方式學(xué)習(xí)。”黎旭東表示,雖然實(shí)際情況比公司理財(cái)模式要相對復(fù)雜和多變,但這不能成為現(xiàn)代化財(cái)政固步自封的理由。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪表示,其實(shí)預(yù)算網(wǎng)絡(luò)化,就是變相的一種預(yù)算透明,而由于現(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)龐雜等原因,網(wǎng)絡(luò)辦公的效率,要比傳統(tǒng)人力辦公提升5倍以上。
余麗生表示,建立財(cái)政的內(nèi)部平臺,甚至建立跨部門、跨區(qū)域的政務(wù)電子化平臺,已經(jīng)是大勢所趨。但這種現(xiàn)代化模式,需要由頂層設(shè)計(jì)層面來推動(dòng),也就又回到了文初所說的“法治財(cái)政”問題。因此他也表示,財(cái)政問題從來不會(huì)是一個(gè)割裂的、可以單獨(dú)分析的問題,建立現(xiàn)代化財(cái)政制度,實(shí)際上也是建立現(xiàn)代化的行政制度。