檔案行政規(guī)范性文件是由檔案行政管理機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以外的檔案行政管理行為規(guī)則。雖然，檔案工作規(guī)范性文件的效力不如檔案法律法規(guī)，但它分布面廣、內(nèi)容具體，對(duì)檔案法律法規(guī)的執(zhí)行與落實(shí)起著非常重要的作用。目前，檔案學(xué)界對(duì)檔案工作規(guī)范性文件的研究還很薄弱，自1992年至今的20年間，在檔案專(zhuān)業(yè)期刊上只有肖正德、許建華、張兵、李俊珍、李新泉、楊立人、陳忠海、吳雁平、宋揚(yáng)9位作者發(fā)表的11篇文章。從檔案工作法制化建設(shè)的需求來(lái)看，有必要對(duì)這一問(wèn)題給予關(guān)注，并進(jìn)行系統(tǒng)深入研究。本文著重點(diǎn)討論行政規(guī)范性文件的含義，及其法律地位問(wèn)題。

1 檔案行政規(guī)范性文件的概念

進(jìn)入新世紀(jì)，規(guī)范性文件研究成為我國(guó)法學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。我國(guó)多部法律法規(guī)中都涉及對(duì)規(guī)范性文件的規(guī)定，如，《中華人民共和國(guó)憲法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《憲法》”）、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》用的是“規(guī)定行政措施，發(fā)布決定、命令”（分別為第89條、第59條），《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》用的是“規(guī)定”（第7條），《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》用的是“其他規(guī)范性文件”（分別為第14條、第17條），《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《規(guī)章制定程序條例》用的是“具有普遍約束力的決定”（分別為第12條、第36條），《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》用的是“規(guī)范性文件”（第10條），等等。雖然稱(chēng)謂不同，但所指內(nèi)容基本相同。

1.1 規(guī)范性文件的概念。在討論檔案行政規(guī)范性文件概念前，有必要先明確什么是“規(guī)范性文件”。周旺生教授認(rèn)為：規(guī)范性文件是“為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向的，以書(shū)面形式或成文形式所表現(xiàn)的，以一定社會(huì)主體的強(qiáng)制力保證實(shí)行的，一定行為規(guī)范的結(jié)合體”。所謂“規(guī)范性文件”，泛指國(guó)家機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)制定的調(diào)整人們之間相互關(guān)系的行為規(guī)則的總稱(chēng)。上至國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)下至基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的形式多樣、具有普遍約束力的文件都可稱(chēng)為“規(guī)范性文件”，像法律、法律性文件、法規(guī)、法規(guī)性文件、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等。

從“規(guī)范性文件”的概念來(lái)看，我們可以將檔案行政規(guī)范性文件推定為：檔案行政規(guī)范性文件“是指國(guó)家機(jī)關(guān)制定的除檔案法規(guī)以外的規(guī)范性文件”，或是“指一般市縣人民政府與檔案行政管理部門(mén)，按照一定的權(quán)限與程序，針對(duì)檔案工作某一具體問(wèn)題，制定和頒布的在該行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的文件”。

1.2 規(guī)范性文件的類(lèi)別。規(guī)范性文件按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可有多種分類(lèi)。如，以是否屬于法的范疇，規(guī)范性文件可分為立法類(lèi)規(guī)范性文件和行政類(lèi)規(guī)范性文件。立法類(lèi)規(guī)范性文件，指除法律、地方性法規(guī)以外的由人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件。這里一是指有權(quán)制定法律的機(jī)關(guān)制定的除法律以外的規(guī)范性文件，或稱(chēng)為具有法律性質(zhì)或具有法律效力的文件，即決議、決定、命令等。二是法規(guī)性文件，有行政法規(guī)性文件和地方法規(guī)性文件兩種。根據(jù)國(guó)務(wù)院組織法和地方組織法的規(guī)定，國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院發(fā)布的除行政法規(guī)以外的決定、命令和地方權(quán)力機(jī)關(guān)省級(jí)人大及其常委會(huì)、省會(huì)和較大市的人大及其常委會(huì)作出的除地方性法規(guī)以外的決定、決議都可稱(chēng)“法規(guī)性文件”。法規(guī)性文件也只有有權(quán)制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)的機(jī)關(guān)才能制定。行政類(lèi)規(guī)范性文件，指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件?！皬V義的行政規(guī)范性文件是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等；狹義解釋是指不享有行政法規(guī)和行政規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、法規(guī)和規(guī)章而制定的具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等?！?/p>

以文件制定的主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為全國(guó)和地方人大及其常委會(huì)制定的不屬于法的范疇的規(guī)范性文件；國(guó)務(wù)院針對(duì)非特定主體規(guī)定或發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、決定、命令；縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府針對(duì)非特定主體規(guī)定或發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、決定、命令；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府所發(fā)布的決定、命令中的規(guī)范性文件；以國(guó)家檔案局為主的國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方檔案局為主的縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府的工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件；黨的機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和其他社會(huì)組織制定的規(guī)范性文件等。

以規(guī)范性文件制定目的為標(biāo)準(zhǔn)，可分為執(zhí)行性文件、補(bǔ)充性文件和自主性文件。

2 檔案行政規(guī)范性文件的法律地位

根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，法的形式分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章，并不包括行政規(guī)范性文件。從這個(gè)意義上講，行政規(guī)范性文件并不屬于嚴(yán)格意義的法的范疇。但從學(xué)理上來(lái)看，行政規(guī)范性文件依然具有一定的“法”的屬性或規(guī)范性。這是因?yàn)椋盒姓?guī)范性文件為人們提供一定的行為模式、標(biāo)準(zhǔn)和方向；行政規(guī)范性文件以規(guī)定一定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容為手段，以實(shí)現(xiàn)一定的行政管理任務(wù)為目的；行政規(guī)范性文件具有一定的國(guó)家強(qiáng)制性。下面，我們從法源上來(lái)探討檔案行政規(guī)范性文件的法律地位。

2.1 立法類(lèi)規(guī)范性文件的法律地位。立法類(lèi)規(guī)范性文件，在我國(guó)憲法和組織法中有明確規(guī)定。憲法第99條規(guī)定地方人大有權(quán)通過(guò)和發(fā)布決議。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《地方組織法》”）第8條、第44條規(guī)定縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)有權(quán)通過(guò)和發(fā)布決議，第9條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)通過(guò)和發(fā)布決議。這些決議中，既有對(duì)具體問(wèn)題的決定，也有立法類(lèi)規(guī)范性文件。

2.2 行政類(lèi)規(guī)范性文件的法律地位。行政類(lèi)規(guī)范性文件，在我國(guó)憲法和組織法中是有明確規(guī)定的。我國(guó)憲法第89條第1項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。第90條第2款規(guī)定，各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。國(guó)務(wù)院組織法第10條規(guī)定“主管部、委員會(huì)可以在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章”。《地方組織法》第51條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。《地方組織法》第59條第1項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。以上規(guī)定中的“行政措施”、“決定”、“命令”，如果包含抽象性的內(nèi)容，就屬于行政規(guī)范性文件。

根據(jù)上述規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委、省人民政府及其所在地的市和較大的市的人民政府可以制定規(guī)章，因此，也只有上述機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)章（規(guī)定、辦法、細(xì)則）以外的決定、命令等可以稱(chēng)為行政規(guī)范性文件。

2.3 檔案行政規(guī)范性文件的法律地位。檔案行政規(guī)范性文件是國(guó)家各級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)實(shí)施憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的一種行政管理手段。因此，搞清檔案行政規(guī)范性文件的法律地位，既不降低其效力和權(quán)威，又不抬高、擴(kuò)大其作用、范圍，適當(dāng)擺正其位置，是非常必要的。

對(duì)于檔案行政規(guī)范性文件的法律地位，我們可以從以下3個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：

2.3.1 檔案行政規(guī)范性文件的法律地位，來(lái)自其自身所具有的一般法的屬性。行政規(guī)范性文件源于法律、法規(guī)、規(guī)章，實(shí)質(zhì)上是法律、法規(guī)、規(guī)章的延伸，具有法的一般屬性。在程序上，一般都要經(jīng)過(guò)編制計(jì)劃、起草、協(xié)商、審查、協(xié)調(diào)、會(huì)簽、批準(zhǔn)和頒布等幾個(gè)環(huán)節(jié)；在技術(shù)上，多采用規(guī)定、辦法、細(xì)則等規(guī)范化名稱(chēng)和章、條、款的形式書(shū)在內(nèi)容上，對(duì)制定目的、依據(jù)、基本原則、適用范圍、調(diào)整對(duì)象、權(quán)力義務(wù)、行政法律責(zé)任、生效時(shí)間等都有明確具體的規(guī)定；在實(shí)施上，具備法律規(guī)范的共同性、連續(xù)性和穩(wěn)定性等使用特點(diǎn)。同時(shí)，由于檔案行政規(guī)范性文件是以法律、法規(guī)、規(guī)章作為依據(jù)的，因而在執(zhí)行中是以國(guó)家強(qiáng)制力作為保證的，具有普遍的約束力。因此，檔案行政規(guī)范性文件具有法律法規(guī)規(guī)范的一般特性。

2.3.2 行政規(guī)范性文件的法律地位，來(lái)自我國(guó)社會(huì)主義法制完整統(tǒng)一的基本原則。行政規(guī)范性文件是我國(guó)行政立法的重要層次，在我國(guó)行政立法體系中居于相對(duì)較低的層次（行政法規(guī)居最高層次，規(guī)章居第二層，行政規(guī)范性文件居第三層次）。這三個(gè)層次既統(tǒng)一又有區(qū)別。它們的統(tǒng)一性在于都是以憲法、法律為依據(jù)，以低層次服從高層次為前提，相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的整體。它們的區(qū)別在于制定機(jī)關(guān)、調(diào)整的范圍、規(guī)范要素、效力等級(jí)不同。如果法律上把行政規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章割裂開(kāi)來(lái)，就會(huì)使行政立法體系出現(xiàn)斷層，有悖于統(tǒng)一、完整的行政立法原則。

2.3.3 行政規(guī)范性文件的法律地位，來(lái)自檔案行政管理部門(mén)既有的行政管理方式。省、市、縣檔案行政管理部門(mén)對(duì)本區(qū)檔案事務(wù)的管理方式之一，是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制定行政規(guī)范性文件。這是因?yàn)椋簭慕M織法的規(guī)定看，將行政法規(guī)、規(guī)章和措施并列起來(lái)，是作為各級(jí)政府制定抽象行為的不同形式來(lái)對(duì)待的；行政規(guī)范性文件是以法的規(guī)范性制定的，是以文件的形式發(fā)布的，在實(shí)施之前，它只能是具有普遍意義的抽象行政行為，而不是具體行政行為。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，檔案行政規(guī)范性文件是具有法律地位的。但目前檔案行政規(guī)范性文件還沒(méi)有被納入檔案法規(guī)體系，還有不同看法和認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中往往被人們所忽視。但事實(shí)上，地方各級(jí)檔案行政管理部門(mén)制定檔案行政規(guī)范性文件這一管理實(shí)踐活動(dòng)，已經(jīng)成為我國(guó)檔案法制建設(shè)中一個(gè)不可或缺的組成部分。隨著我國(guó)檔案法制建設(shè)的推進(jìn)，充分認(rèn)識(shí)檔案行政規(guī)范性文件所具有的法律地位，在檔案行政管理實(shí)踐中，通過(guò)制定檔案行政規(guī)范性文件，來(lái)保障檔案法律、法規(guī)、行政規(guī)章的貫徹、落實(shí)。

（作者單位：中原油田檔案管理處 來(lái)稿日期：2013-02-20）