摘 要：守法是法的實(shí)施的一種基本形式。認(rèn)識(shí)與搞清守法的概念與構(gòu)成要素、檔案守法在檔案法制建設(shè)中的地位、檔案守法面臨的問題，不僅是檔案法制建設(shè)過程中的重要理論問題，也是檔案行政管理中的實(shí)踐問題。要通過轉(zhuǎn)變檔案守法觀念、加強(qiáng)檔案法制教育以培養(yǎng)檔案守法意識(shí)、實(shí)行積極守法等措施，達(dá)到依法治檔的目的。

關(guān)鍵詞：檔案；守法；檔案行政管理；依法治檔

全面推進(jìn)依法治國(guó)，是黨的十八大報(bào)告提出的重要法治主題，是新形勢(shì)下吹響的法治“號(hào)角”?！胺ㄖ伟⒎?、執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，守法問題也是中國(guó)法治化進(jìn)程中一個(gè)重要因素。法治最理想的狀態(tài)就是一切社會(huì)組織和一切個(gè)人對(duì)法律的普遍遵守和服從。”[1]檔案守法也是依法治檔、依法行政的重要內(nèi)容。

檔案守法的表述并不十分準(zhǔn)確，這里用檔案守法只是為了論述的方便，且與檔案立法、檔案執(zhí)法、檔案司法等相對(duì)應(yīng)。這里的守法是廣義的，并不僅僅指遵守檔案法律法規(guī)。

1 檔案守法問題研究現(xiàn)狀

表1與表2分別是以主題和題名為檢索項(xiàng)，以“檔案”并且“立法”、“檔案”并且“守法”、“檔案”并且“執(zhí)法”、“檔案”并且“司法”為檢索詞，對(duì)知網(wǎng)期刊論文、博碩士論文、重要會(huì)議論文、重要報(bào)紙數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行精確檢索的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表1：檔案立法、守法、執(zhí)法、司法主題檢索結(jié)果統(tǒng)計(jì)

表2：檔案立法、守法、執(zhí)法、司法題名檢索結(jié)果統(tǒng)計(jì)

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，首先，無論是表1還是表2，文獻(xiàn)數(shù)量最多的均與執(zhí)法有關(guān)，占全部文獻(xiàn)的56.73%至78.41%；其次，是與立法有關(guān)的文獻(xiàn)，占全部文獻(xiàn)的13.79%至22.58%；再次，是與司法有關(guān)的文獻(xiàn)，占全部文獻(xiàn)的7.13%至18.34%；與守法相關(guān)的文獻(xiàn)數(shù)量最少，只占全部文獻(xiàn)的0.68%至2.35%。在以題名為檢索項(xiàng)的檢索結(jié)果中，博碩士論文與重要會(huì)議論文數(shù)據(jù)庫(kù)中沒有檢到1篇文獻(xiàn)。表1和表2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，檔案工作者對(duì)守法問題的關(guān)注度遠(yuǎn)低于對(duì)其他三個(gè)問題的關(guān)注。因此，有必要對(duì)這一問題給予關(guān)注。

2 守法的概念與基本構(gòu)成要素

2.1 守法的概念?！笆胤ㄊ侵竾?guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人依照法的規(guī)定，行使權(quán)利（權(quán)力）和履行義務(wù)（職責(zé)）的活動(dòng)?！盵2]守法是法律實(shí)施的一種基本形式和最重要的環(huán)節(jié)，也是法律實(shí)施最普遍的基本方式。立法的目的，就是要使法在社會(huì)生活中得到實(shí)施。如果法制定出來了，卻不能在社會(huì)生活中得到遵守和執(zhí)行，那就失去了立法的目的，也失去了法的權(quán)威和尊嚴(yán)。正如我國(guó)清末法學(xué)家沈家本所說：“法立而不行，與無法等，世未有無法之國(guó)而長(zhǎng)治久安也。”

從守法主體（守法者）來考察，一般來說，根據(jù)其性質(zhì)，可將守法分為公民守法與政府守法；依據(jù)主體的人數(shù)多少，亦可將守法分為個(gè)體守法與團(tuán)體守法，“個(gè)體”（或“個(gè)人”）包括一種法律體系效力所及范圍內(nèi)的每一個(gè)公民；“團(tuán)體”則包括所有的法人、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)。

從實(shí)施方式來考察，守法可分為消極守法和積極守法。所謂“消極守法”，是指守法主體對(duì)法律規(guī)范（主要是義務(wù)性法律規(guī)范）的被動(dòng)服從以及對(duì)合法權(quán)利的正當(dāng)放棄；所謂“積極守法”，則是指守法主體對(duì)授權(quán)性法律規(guī)范的主動(dòng)適用，即積極行使該規(guī)范所授予的權(quán)利或權(quán)力，還包括對(duì)社會(huì)不法行為或意向的合法抑制和反對(duì)。因此，“守法”不僅僅是“不犯法”，而且，還應(yīng)該包括“用法”和“護(hù)法”。

2.2 守法的構(gòu)成要素。守法的構(gòu)成要素主要包括守法主體、守法范圍、守法內(nèi)容等。

守法主體?！笆胤ㄖ黧w是指在一個(gè)國(guó)家和社會(huì)中應(yīng)當(dāng)遵守法律的主體。”[3]即一定守法行為的實(shí)施者。由于“我們國(guó)家奉行人民主權(quán)的憲法原則，人人在法律上享有平等的地位，因此，一切組織和個(gè)人都成為守法的主體，守法的主體具有廣泛性”。[4]按照憲法的規(guī)定，在我國(guó)，守法的主體可以分為：一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織；中華人民共和國(guó)公民；在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的外國(guó)組織、外國(guó)人和無國(guó)籍人等三類。由此，我們可以將檔案守法主體定義為：《檔案法》所規(guī)定的主體及一切產(chǎn)生和保管對(duì)國(guó)家與社會(huì)有保存價(jià)值檔案的主體。

守法范圍?！笆胤ǖ姆秶?，是指守法主體必須遵守的行為規(guī)范的種類?！盵5]在我國(guó)，守法的范圍主要是各種制定法，包括我國(guó)的憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、民族自治地方的自治條例和單行條例、特別行政區(qū)法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)范性法律文件等。檔案守法的范圍包括上述各種制定法，特別是涉及檔案的法律法規(guī)規(guī)章和其中有關(guān)檔案的條款。

守法內(nèi)容。守法的內(nèi)容包括履行法律義務(wù)和行使法律權(quán)利。守法所包含的內(nèi)容要比許多人所理解的廣泛、深刻和豐富得多。守法意味著一個(gè)國(guó)家和社會(huì)主體嚴(yán)格依法辦事的活動(dòng)和狀態(tài)，而依法辦事就自然包含著兩層含義：一是依法享有權(quán)利并行使權(quán)利，二是依法承擔(dān)義務(wù)并履行義務(wù)。兩者密切聯(lián)系，不可分割，守法是履行法律義務(wù)和行使法律權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。

3 檔案守法在檔案法制建設(shè)中的地位

黨的十一屆三中全會(huì)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制建設(shè)“16字方針”，黨的十八大報(bào)告提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新的“16字法治方針”，新的“16字法治方針”與“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”既一脈相傳而又更加豐富和科學(xué)。有法必依（即“守法”）是社會(huì)主義法制建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，而達(dá)到全民守法則為社會(huì)主義法制建設(shè)提出了更高更科學(xué)的目標(biāo)，守法在社會(huì)主義法制建設(shè)中的地位更加重要。檔案法制建設(shè)是社會(huì)主義法制建設(shè)的一部分，檔案守法在檔案法制建設(shè)中的地位也同樣更加重要。

從檔案法制建設(shè)的過程來看，檔案法律法規(guī)的制定固然重要，檔案法律法規(guī)的實(shí)施則更為重要。無法可依不行，而有了法，如何使之真正在檔案事務(wù)中得到貫徹落實(shí)，起決定作用的則是法的實(shí)施，而檔案法律法規(guī)的遵守又是法的實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)闄n案法律法規(guī)的實(shí)施，既要依靠檔案行政管理部門的嚴(yán)格執(zhí)行，又要依靠全體檔案行政管理相對(duì)人的普遍遵守，而檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員的執(zhí)法行為本身也必須符合法律的要求，是檔案守法的重要方面。檔案法律法規(guī)再完備，還需人們?nèi)プ袷兀駝t，也只能是一紙“空文”。

檔案守法不但是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是檔案法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)的根本要求。檔案法制建設(shè)的最理想的狀態(tài)就是，檔案法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定和要求得到檔案行政管理相對(duì)人的普遍認(rèn)同和支持，人們自覺遵守檔案法律法規(guī)的比重不斷擴(kuò)大，檔案守法的成本得到降低。減少了檔案行政管理部門的強(qiáng)制力作用，有利于檔案事業(yè)的健康發(fā)展。而檔案行政管理相對(duì)人的自覺自愿遵守檔案法律法規(guī)，就構(gòu)成了現(xiàn)代法治社會(huì)檔案法制建設(shè)的最理想的守法狀態(tài)。良好的檔案守法環(huán)境的構(gòu)建又成為實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)檔案法制建設(shè)的重要條件和有力保障。

4 檔案守法面臨的問題

目前，檔案守法面臨的問題主要表現(xiàn)：

4.1 檔案守法主體片面。檔案守法主體一般包括公民個(gè)人和社會(huì)組織兩大類，但在有些檔案行政管理者看來，檔案守法只是檔案行政管理相對(duì)人的事，檔案守法與檔案行政管理者無關(guān)，與社會(huì)組織，特別是與檔案行政管理機(jī)關(guān)無關(guān)。他們負(fù)責(zé)管理檔案事務(wù)，檔案法律只是他們管理檔案事務(wù)的工具，他們不存在檔案守法的問題。而檔案行政管理部門的職能主要是管理社會(huì)檔案事務(wù)，也不存在檔案守法與否的問題。這顯然是片面的，實(shí)際上，檔案行政管理部門及管理者要帶頭守法，以身作則，嚴(yán)格依法辦事，這樣才能更好地要求和帶動(dòng)檔案行政管理相對(duì)人守法。檔案行政管理部門及管理者要帶頭守法，不僅能確保行政轄區(qū)內(nèi)館藏檔案的安全，而且能在其影響所及的范圍內(nèi)推動(dòng)檔案事業(yè)的發(fā)展。反之，檔案行政管理者不守法，對(duì)國(guó)家社會(huì)檔案事務(wù)的危害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通檔案行政管理相對(duì)人不守法。這是因?yàn)楦骷?jí)檔案行政管理部門及管理者都掌握一定的行政權(quán)力，其影響力自然大于手中沒有檔案行政管理權(quán)的檔案行政管理相對(duì)人。因此，檔案行政管理部門的守法問題更應(yīng)該被重視。

4.2 檔案守法客體不全。檔案守法遵守的法律不僅僅是《檔案法》，更要遵守憲法、行政法，還包括遵守其他各方面的法律法規(guī)。因?yàn)槲覈?guó)的法律體系是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，都需要遵守。而在目前的檔案行政管理工作中，往往強(qiáng)調(diào)或側(cè)重于《檔案法》的遵守，輕視其他法的遵守。

4.3 檔案守法的消極守法。所謂“消極守法”，就是傳統(tǒng)觀念中的“不犯法”，即對(duì)法律法規(guī)的被動(dòng)服從?！捌鋵?shí)，這只是守法最基本和最消極的方面。為了實(shí)現(xiàn)人的本質(zhì)，為了自身利益需要而積極守法，才是守法的本然含義?！盵6]由于目前我國(guó)檔案守法環(huán)節(jié)在理論和實(shí)踐中的薄弱，已經(jīng)導(dǎo)致了檔案守法者消極守法態(tài)度的普遍形成。這不僅使檔案立法成果形同虛設(shè)，同時(shí)，也大大增加了檔案執(zhí)法的難度，甚至在某種程度上已經(jīng)損害了檔案法律法規(guī)的權(quán)威性。

5 實(shí)現(xiàn)檔案守法的措施

5.1 轉(zhuǎn)變檔案守法觀念。要真正實(shí)現(xiàn)依法治檔，必須高度重視檔案守法，轉(zhuǎn)變檔案守法觀念：一是實(shí)現(xiàn)從“消極守法”向“積極守法”的轉(zhuǎn)變。即從被動(dòng)的不違反檔案法律法規(guī)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)地用好檔案法律法規(guī)和維護(hù)檔案法律法規(guī)的權(quán)威。二是實(shí)現(xiàn)從只強(qiáng)調(diào)“公民守法”向強(qiáng)調(diào)“政府守法”的轉(zhuǎn)變。即從強(qiáng)調(diào)檔案行政管理相對(duì)人守法向強(qiáng)調(diào)檔案行政管理部門及管理者守法的轉(zhuǎn)變。要清楚檔案守法的主要對(duì)象是檔案行政管理部門及管理者，而非檔案行政管理相對(duì)人。

5.2 加強(qiáng)檔案法制教育，培養(yǎng)檔案守法意識(shí)。檔案法制教育是使檔案守法者知法、懂法的過程，檔案守法者包括檔案行政管理部門及管理者和檔案行政管理相對(duì)人，而且檔案法制教育的重點(diǎn)更多的應(yīng)該是前者。從一般意義上說，檔案法制教育的目的在于提高檔案守法者的法律意識(shí)，促進(jìn)檔案守法者對(duì)檔案法律法規(guī)的遵守。從檔案法制教育與檔案守法的關(guān)系來看，檔案法制教育是手段，檔案守法是目的。通過檔案法制教育增強(qiáng)人們的檔案法律意識(shí)和法治觀念。這樣，逐步使檔案守法者養(yǎng)成守法的品質(zhì)，使檔案守法主體達(dá)到高層次的檔案守法狀態(tài)，即檔案守法主體以法的主人姿態(tài)自覺地、積極地、主動(dòng)地去守法，完全實(shí)現(xiàn)法的自我內(nèi)化。只有檔案行政管理部門及管理者帶頭守法，當(dāng)公眾真正看到檔案行政管理部門及管理者帶頭守法和真正依法辦事以后，自覺守法的意識(shí)才會(huì)逐步形成，依法治檔才能實(shí)現(xiàn)。

5.3 檔案守法要積極守法。所謂“積極守法”，即檔案守法者以檔案法律法規(guī)的主人自居，充分認(rèn)識(shí)并認(rèn)同檔案法律法規(guī)的價(jià)值、準(zhǔn)則，從而主動(dòng)自覺地去做有利于檔案法律秩序的一切事情，包括遵守檔案法律法規(guī)、維護(hù)檔案法律法規(guī)以及為檔案法律法規(guī)的鞏固和完善而奮斗，等等。積極的檔案守法行為是人們?cè)趯?duì)檔案法律的理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上自覺自愿的行為，人們把檔案法律法規(guī)內(nèi)化為一種自覺，成為自身內(nèi)在的約束力，以檔案法律法規(guī)作為檔案事務(wù)行為的指南，積極地享有檔案法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和權(quán)力，自覺地履行檔案法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)與職責(zé)，維護(hù)自身和他人的檔案合法權(quán)益。一是服從檔案法律法規(guī)，這是檔案守法的本質(zhì)含義。檔案事業(yè)要健康地發(fā)展，就必然要求全體檔案守法者服從現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)。任何超越于檔案法律之外檔案守法主體都是對(duì)整個(gè)檔案法律秩序的一種威脅。二是維護(hù)檔案法律法規(guī)。檔案法律法規(guī)以及涉及檔案的法律法規(guī)有幾百部，這么多的檔案法律法規(guī)，僅僅靠檔案行政管理部門以及專業(yè)管理部門等來強(qiáng)制性地維護(hù)，其效力顯然不可能充分實(shí)現(xiàn)。只有通過每一個(gè)檔案守法者對(duì)檔案法律法規(guī)自覺的遵從和主動(dòng)維護(hù)，才能擺脫“法不責(zé)眾”的尷尬。因此，積極守法要求每一個(gè)檔案守法者勇于與檔案違法行為作斗爭(zhēng)，以維護(hù)檔案法律法規(guī)的尊嚴(yán)。三是積極行使檔案法定權(quán)利。積極守法不僅要求嚴(yán)格履行檔案法定義務(wù)，而且要求檔案法定權(quán)利的積極實(shí)現(xiàn)。沒有無權(quán)利的義務(wù)，遵守檔案法律固然是檔案守法，而檔案守法深層次的含義更是要求檔案權(quán)利主體對(duì)檔案法定權(quán)利不輕易放棄，并積極地加以實(shí)現(xiàn)。對(duì)檔案法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)的本身就是對(duì)檔案行政管理者履行檔案法定義務(wù)最好的監(jiān)督。四是尊重檔案法律法規(guī)。要使檔案法律充分地發(fā)揮其效力，唯有使每一個(gè)檔案守法者樹立“法律至上”的觀念，在心目中建立起檔案法律的權(quán)威。只有當(dāng)這樣的檔案法律態(tài)度內(nèi)化于心之后，才會(huì)自覺地尊重檔案法律，遵守和維護(hù)檔案法律。只有這樣的檔案守法，才能促使檔案法律在不斷完善中調(diào)整檔案事務(wù)關(guān)系以實(shí)現(xiàn)依法治檔。

總之，檔案守法在檔案法制建設(shè)中居于至關(guān)重要的地位，要健全檔案法制，必須重視檔案守法。要不斷消除阻礙檔案守法的消極條件，著力優(yōu)化和完善檔案守法的積極條件，加大守法宣傳力度，努力實(shí)現(xiàn)全體檔案工作者及全體公民的自覺守法，從而實(shí)現(xiàn)依法治檔。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2012-R-05。

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（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2013-04-18）