摘 要：本文基于筆者多年從事地籍調(diào)查的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以自我舉證制度在地籍調(diào)查中的積極作用為研究對象，探討了如何基于舉證實(shí)現(xiàn)地籍調(diào)查思路的變革，全文是筆者長期工作實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：舉證 地籍調(diào)查 思路 變革

中圖分類號：P27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）02（a）-0233-02

土地登記自我舉證是土地登記申請時由土地權(quán)利人自我提交登記資料和宗地調(diào)查成果的一項(xiàng)制度，是建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、符合國際慣例土地登記制度的重要內(nèi)容，也是轉(zhuǎn)變政府職能，提高土地登記效率和社會化服務(wù)水平的重要措施。這意味著，土地登記必需的相關(guān)資料必須由申請者自我提供，從而土地登記的程序相應(yīng)調(diào)整為申請→權(quán)屬審核→注冊登記→核發(fā)證書。地籍調(diào)查則因?yàn)橥恋氐怯涀晕遗e證制度的實(shí)行，而變?yōu)樯暾堉暗谋匾^程，其成果則成為申請登記的必需要件。實(shí)踐中，土地登記代理制度建設(shè)的滯后、地籍信息化系統(tǒng)應(yīng)用的普及等，對于許多基層國土資源部門同志都是極大的考驗(yàn)，尤其是土地登記一線的老同志，對土地登記自我舉證制度還不能準(zhǔn)確把握，從而影響了自我舉證制度作用的正確發(fā)揮。如何更好的實(shí)施自我舉證制度，對此，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面來把握。

1 土地登記自我舉證制度和土地登記代理制度的區(qū)別

自我舉證制度是《物權(quán)法》規(guī)定的不動產(chǎn)登記重要制度之一，是指土地登記申請時由土地權(quán)利人自我提交登記資料和宗地調(diào)查成果。談到自我舉證制度，與之相似、緊密相連的兩個概念不能回避：地籍調(diào)查前置和土地登記代理制度。所謂地籍調(diào)查前置就是指在集體土地征收、農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)用、簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》、核發(fā)《國有土地劃撥決定書》前，需對批準(zhǔn)用地進(jìn)行勘測定界，先行完成地籍調(diào)查工作，出具地籍調(diào)查前置成果。地籍調(diào)查前置是土地管理工作實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果，地籍調(diào)查前置后土地登記的程序就變?yōu)椋旱丶{(diào)查→申請→權(quán)屬審核→注冊登記→頒發(fā)或更換證書。需要注意的是，地籍調(diào)查前置，僅僅是將過去土地登記的程序中地籍調(diào)查環(huán)節(jié)的順序進(jìn)行了調(diào)整，提前至整個登記程序的最先，地籍調(diào)查仍然是土地登記程序的重要環(huán)節(jié)，而且仍然由國土資源部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

土地登記代理是指土地登記代理機(jī)構(gòu)在受托權(quán)限內(nèi)，為委托人提供土地登記咨詢、代理等業(yè)務(wù)服務(wù)，并由委托人直接承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的經(jīng)營活動。由于土地登記是法律性、政策性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，普通老百姓不可能、也沒必要了解那么多與土地登記有關(guān)的法律、政策和技術(shù)，因此，必須委托土地登記代理人來完成。

通過上述分析，很明顯土地登記自我舉證制度必然要求地籍調(diào)查前置，但地籍調(diào)查不再是包含于土地登記程序之中的一個重要環(huán)節(jié)。同時，自我舉證制度的實(shí)施必然要求有成熟的土地登記代理制度作為支撐，必須有一定數(shù)量的土地登記人員及機(jī)構(gòu)來服務(wù)土地登記代理市場。而地籍調(diào)查前置和土地登記代理制度不受自我舉證制度的必然影響，無論是否實(shí)施自我舉證制度，都可以實(shí)行地籍調(diào)查前置和土地登記代理制度。

2 積極推進(jìn)自我舉證制度的優(yōu)勢

實(shí)行土地登記自我舉證制度是轉(zhuǎn)變政府職能、提高土地登記效率和社會化服務(wù)水平的重要措施，可以進(jìn)一步優(yōu)化土地登記程序，以減少政府部門工作量，提高辦事效率和質(zhì)量。一是更加便民，體現(xiàn)了土地權(quán)利人的主體地位。過去土地登記的地籍調(diào)查等事務(wù)性工作只能是全部由國土資源行政主管部門包攬，這樣一方面土地登記申請人沒有自主選擇的余地；另一方面，“一對多”的供需關(guān)系使得國土資源行政主管部門疲于事務(wù)性工作，不能全心依法行政，降低了工作效率。自我舉證制度讓土地權(quán)利人成為自主維權(quán)的主角，在辦理土地登記中，根據(jù)相關(guān)中介的信譽(yù)、價格等市場綜合情況自主選擇中介進(jìn)行地籍調(diào)查、土地登記代理，土地權(quán)利人不再是被動接受政府要求登記的對象，而是主動請求政府給予合法權(quán)益保護(hù)，大大方便了土地權(quán)利人。二是優(yōu)化了土地登記程序，提高了土地登記工作效率和質(zhì)量。土地登記自我舉證后，國土資源行政主管部門將從地籍測繪等沉重的事務(wù)性工作中解脫出來，專心于土地登記行政工作，更有利于政企分開、依法行政，同時避免了因地籍測繪等事務(wù)性工作引起的相關(guān)土地登記訴訟、賠償?shù)蓉?zé)任，提高了土地登記工作的效率和質(zhì)量。

3 地籍測量和權(quán)屬調(diào)查全權(quán)委托給中介機(jī)構(gòu)的可行性分析

受委托開展包括土地權(quán)屬調(diào)查在內(nèi)的地籍調(diào)查工作是土地登記代理機(jī)構(gòu)及人員的合法職能和業(yè)務(wù)。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈土地登記代理人職業(yè)資格制度暫行規(guī)定〉和〈土地登記代理人職業(yè)資格考試實(shí)施辦法〉的通知》的規(guī)定，土地登記代理機(jī)構(gòu)及代理人的業(yè)務(wù)范圍包括七項(xiàng)（如圖1所示）：一是辦理土地登記申請、指界、地籍調(diào)查、領(lǐng)取土地證書等；二是收集、整理土地權(quán)屬來源證明材料等與土地登記有關(guān)的資料；三是幫助土地權(quán)利人辦理解決土地權(quán)屬糾紛的相關(guān)手續(xù)；四是查詢土地登記資料；五是查證土地產(chǎn)權(quán)；六是提供土地登記及地籍管理相關(guān)法律咨詢；七是與土地登記業(yè)務(wù)相關(guān)的其他事項(xiàng)。第一項(xiàng)明確規(guī)定可以受委托開展地籍調(diào)查工作，而地籍調(diào)查的概念是指國家采用科學(xué)方法，依照有關(guān)土地法律程序，通過權(quán)屬調(diào)查和地籍測量，查清每一宗土地的位置、權(quán)屬、界線、面積和用途等基本情況，用于滿足土地登記的需要。地籍調(diào)查本身就包括了權(quán)屬調(diào)查和地籍測量。

4 自我舉證實(shí)施過程中存在的問題和措施

4.1 存在的問題

按照《土地登記辦法》規(guī)定：地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行地籍調(diào)查獲得。按照此規(guī)定，土地登記是一種自愿行為，實(shí)行自我舉證，地籍調(diào)查成果應(yīng)由申請人自我提供，即通過自主選擇有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)辦理。在執(zhí)行此項(xiàng)規(guī)定時，實(shí)際工作中碰到很多問題，如：（1）由于土地登記代理機(jī)構(gòu)是有償服務(wù)的，對于貧困戶等弱勢群體，由于經(jīng)濟(jì)困難，沒能力委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行地籍調(diào)查，如何進(jìn)行自我舉證？（2）由于政府原因造成的更正登記，如果還是讓申請者委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行地籍調(diào)查也不妥，申請者也無法接受。（3）按照《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中規(guī)定在征收土地前，要確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果，即當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。建設(shè)項(xiàng)目用地的勘測定界成果上報(bào)前，須經(jīng)地籍管理業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行復(fù)核。也就是說，新增建設(shè)用地，在報(bào)批前，界址已是很清晰了，已相當(dāng)于進(jìn)行過地籍調(diào)查。用地批準(zhǔn)后，在土地登記時是否有必要再委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行重復(fù)地籍調(diào)查？

4.2 對策措施

為解決自我舉證制度下宗地地籍調(diào)查引發(fā)的主要問題，盡快盡好的推行土地自我舉證制度，應(yīng)及時針對問題制定相應(yīng)措施。

4.2.1 修改《地籍調(diào)查規(guī)程》中不適合《物權(quán)法》和《土地登記辦法》部分

（1）重新設(shè)計(jì)土地地籍調(diào)查表。

按《土地登記辦法》，針對工作中碰到的問題重新設(shè)計(jì)地籍調(diào)查表，把地籍調(diào)查員改為參加國家統(tǒng)一考試獲得土地登記代理資格的代理人，地籍調(diào)查結(jié)果由土地登記代理機(jī)構(gòu)審核，負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。地籍調(diào)查單元宗地要考慮空間概念，修改平面地籍調(diào)查指界，需要對地表、地上、地下分別進(jìn)行地籍調(diào)查指界的要制定相應(yīng)的地籍調(diào)查表。

（2）改行政行為的指界規(guī)定為平等的民事行為規(guī)定。

自我舉證制度下的指界系指界雙方平等的民事行為，既然是舉證，當(dāng)然證據(jù)說明問題，不能通過下違約指界通知書強(qiáng)制性定界。建議定界時，充分考慮證據(jù)。建議修改認(rèn)界規(guī)定如下：雙方對相鄰的界限達(dá)不成協(xié)議的，可以根據(jù)不同情況按下述辦法處理：1）指界雙方有下列材料的，按提供的證據(jù)直接定界，定界后將定界結(jié)果（地籍調(diào)查表）送達(dá)給對方。①相鄰指界方有土地證的，其宗地界限以已發(fā)證的界限定界；②雙方若一方有用地批復(fù)和勘測定界圖或能證明自已界限的用地文件，以合法的用地界線直接定界；③若申請者已辦理房產(chǎn)證，其用地界限不超過房屋占地界限，申請者同意以房產(chǎn)界限為界定界的，可以直接定界；④對于法院判決的按判決書指定的范圍指界。2）雙方對相鄰的界限均拿不出依據(jù)，可以按下列辦法辦理：①經(jīng)雙方協(xié)商同意，可以對有異議的界限暫不定界，只對無爭議的界限定界，將爭議界限劃出，在地籍調(diào)查表中注明，待雙方對爭議界限達(dá)成協(xié)議后，憑協(xié)議辦理變更地籍調(diào)查。②若雙方對界線達(dá)不成認(rèn)同，又不同意將爭議界限劃出，按《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規(guī)定處理。3）對于指界一方長期無人居住找不到戶主，而造成不能指界的，應(yīng)采取在宗地附近張貼公告形式通知相鄰一方5天內(nèi)來指界，并照片取證，若規(guī)定時間不到場指界，可以在當(dāng)?shù)鼐游瘯虼逦瘯浜舷轮附?，中介機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)狀和申請者提供的資料及當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的書面意見合理定界，然后將定界結(jié)果在報(bào)紙上公告和住戶附近張貼公告，此舉參照《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定：“受送達(dá)人下落不明，或者用規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)。公告送達(dá)，應(yīng)當(dāng)在案卷中記明原因和經(jīng)過”的規(guī)定，60日內(nèi)無異議，定界結(jié)果生效，由代理人在地籍調(diào)查表中注明定界經(jīng)過。若60日內(nèi)有異議，按1）、2）兩款處理。

4.2.2 實(shí)行多機(jī)構(gòu)地籍調(diào)查

《土地登記辦法》中規(guī)定地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行地籍調(diào)查獲得，并沒規(guī)定必須由有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位辦理，鑒于中介代理機(jī)構(gòu)地籍調(diào)查不能滿足所有情況的土地登記地籍調(diào)查。建議地籍調(diào)查分下列情況辦理：（1）對于貧困戶等弱勢群體，應(yīng)由國土資源部門具有土地登記代理人資質(zhì)的人員或國土資源部門指定中介代理機(jī)構(gòu)免費(fèi)進(jìn)行地籍調(diào)查。（2）對于新增建設(shè)用地，由于地籍調(diào)查征地時前置，該項(xiàng)工作由國土資源部門辦理，所以在界址確認(rèn)時可以由國土資源部門中有土地登記代理資質(zhì)的人員進(jìn)行界址確認(rèn)，同時填制地籍調(diào)查表。土地登記時，直接提供成果。

《土地登記辦法》和《物權(quán)法》實(shí)施不久，在實(shí)際工作中，需要對如何進(jìn)行自我舉證制度下的宗地地籍調(diào)查不斷進(jìn)行探索、完善、規(guī)范，制定出符合新規(guī)定的《地籍調(diào)查規(guī)程》。

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