摘要：城市化的發(fā)展導(dǎo)致了城市向農(nóng)村土地的擴(kuò)張，農(nóng)村土地征收越來越頻繁。由于我國農(nóng)地征收存在著法律規(guī)定不完備，農(nóng)地征收制度不健全；農(nóng)地征收程序不規(guī)范，權(quán)力濫用嚴(yán)重，腐敗頻發(fā)；思想觀念落后，法律意識不強(qiáng)等嚴(yán)重問題，導(dǎo)致因為土地問題上訪的農(nóng)民越來越多。為此，我國應(yīng)當(dāng)采取完善相關(guān)法律法律；嚴(yán)格農(nóng)地征收程序；轉(zhuǎn)變觀念，提高法律意識等多種措施，解決上述問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地征收；問題；對策

一、我國農(nóng)村土地征收的現(xiàn)狀及問題

農(nóng)村土地征收是指國家以公共利益為需要，按照法定的程序和權(quán)限將集體所有土地轉(zhuǎn)化為國家所有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體和個人合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。土地征收行為是一個平衡公共利益與集體利益、個人利益的行為，國家在征收農(nóng)村土地過程中要充分考慮到土地對于農(nóng)民的重要性，做到法理與情理的結(jié)合。當(dāng)前我國農(nóng)村土地征收過程中存在的主要問題如下。

（一）法律規(guī)定不完備，農(nóng)地征收制度不健全

1. 憲法規(guī)定的內(nèi)在悖論

根據(jù)《憲法》第10條的規(guī)定，城市土地全部屬于國家所有，可能屬于集體所有；土地的所有權(quán)禁止流通；土地所有權(quán)改變的唯一途徑就是征收；征收是國家行為，且必須以公共利益為需要。這就表示城市要想擴(kuò)張，就只能征收集體所有的土地；而征收的集體土地又不能用于商業(yè)開發(fā)。然而現(xiàn)代化城市已經(jīng)不可能沒有商業(yè)開發(fā)。因此，在中國的城市化進(jìn)程中，《憲法》第10條形成了一個內(nèi)在的悖論。對于這一悖論，政府只是簡單地將城市化等同于公共利益，從而違反了憲法自身關(guān)于公益征收原則的規(guī)定。

2. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

《土地管理法》關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，雖歷經(jīng)多次修改，標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但土地補(bǔ)償費與安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，這一標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。首先，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)償土地所有人的全部損失。其次，作為一種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，它也極不合理。再次，它不僅損害了農(nóng)民的集體利益，而且實實在在的損害了單個農(nóng)民的利益。失地農(nóng)民的生活狀況遠(yuǎn)不如失地之前。最后，對比征收之后的國有土地出讓金收益，征收補(bǔ)償微不足道。

3. 土地增值收益歸公

根據(jù)土地管理法第54、55條的規(guī)定，一般情況下，建設(shè)單位要使用國有土地，原則上應(yīng)先繳納土地出讓金等費用。然而“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)政府”的規(guī)定，雖然后面有“留給有關(guān)政府的資金都專項用于耕地開發(fā)”的規(guī)定，但既沒有監(jiān)督措施，也沒有任何追究違反法律責(zé)任的規(guī)定，從實際運作來看，這一規(guī)定無異于一紙空文。

（二）農(nóng)地征收程序不規(guī)范，權(quán)力濫用嚴(yán)重，腐敗頻發(fā)

1. 征收過濫、浪費嚴(yán)重

在我國，征收過濫的問題幾乎一直與征地制度相伴而生。特別是20世紀(jì)90年代以來經(jīng)歷的兩次開發(fā)區(qū)熱，大量土地被圈占，其中43%的開發(fā)區(qū)土地處于閑置狀態(tài)。多征少用、征而不用的現(xiàn)象十分突出，大量土地拋荒浪費。

2. 補(bǔ)償過少，分配不公

補(bǔ)償過少表現(xiàn)為：法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；在原本較低的標(biāo)準(zhǔn)幅度內(nèi)，實際補(bǔ)償又就低不就高；補(bǔ)償數(shù)額占土地實際價值的比例過低；有限的補(bǔ)償款不能及時發(fā)放到農(nóng)民手中。在我國，土地征收后，國家取得的收益比村集體獲得的補(bǔ)償還要多。

3. 權(quán)力濫用，腐敗頻發(fā)

在農(nóng)地征收過程中，違規(guī)操作十分普遍，廣泛存在著越權(quán)審批、違法審批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、賬目不公開等違法違規(guī)操作現(xiàn)象。有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至為規(guī)避法律，以租代征。由于缺乏有力監(jiān)管，與土地征收相關(guān)的腐敗案件頻頻發(fā)生。

（三）思想觀念落后，法律意識不強(qiáng)

1. 政府功能定位不明，缺乏服務(wù)意識

市場經(jīng)濟(jì)的開放性、競爭性、法制性要求國家的公權(quán)力不能過多干涉私人的交互領(lǐng)域，私權(quán)利的保障與公權(quán)力的制約是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的方向。此外，有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員法律意識淡薄，輕視農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，認(rèn)為為了國家利益犧牲個人利益是天經(jīng)地義的事情，從而導(dǎo)致其官僚主義作風(fēng)濃厚，缺乏服務(wù)意識。

2. 社會觀念落后，身份歧視嚴(yán)重

僵化的戶籍制度將農(nóng)民從職業(yè)變成一種身份。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)生活、政治生活等各個方面都受到不同程度的歧視，逐漸淪為二等公民，這是社會價值觀畸形發(fā)展的一種非常態(tài)現(xiàn)象。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，“三農(nóng)”問題是我國發(fā)展的根本問題，任何人都無理由歧視農(nóng)民。

3. 鄉(xiāng)村農(nóng)民原子化，維權(quán)意識淡薄

在土地征收過程中，原子化的農(nóng)民根本不可能與國家機(jī)器相抗衡；即使暫時結(jié)合起來，也更容易被分化。最近幾年，因為土地征收問題上訪的農(nóng)民越來越多，但仍有許多農(nóng)民面對自己的權(quán)益受到損害，因懾于公權(quán)力的威嚴(yán)而不敢反抗，只能忍氣吞聲，維權(quán)意識不夠強(qiáng)烈。

二、對我國農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)問題的對策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

1.《憲法》第10條的再解釋或修正

針對現(xiàn)行憲法的悖論性規(guī)定，政府將城市化解釋為公共利益顯然不合理。因為，“城市的土地屬于國家所有”從邏輯學(xué)角度來看，此為一個典型的陳述句，沒有使用模態(tài)詞，因此不是行為調(diào)節(jié)規(guī)范，而是確認(rèn)規(guī)范。其中的城市當(dāng)然不能包括“將來不斷發(fā)展之后的城市”，亦即并不存在約束未來的目的。而且中國的工商業(yè)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代化必由之路，這一過程要充分維護(hù)并增進(jìn)農(nóng)民的利益。因此，根據(jù)文義解釋、目的解釋和社會學(xué)解釋，結(jié)合規(guī)范的性質(zhì)，在《憲法》修正之前，應(yīng)當(dāng)對《憲法》第10條中城市的含義作縮小解釋，將其限定于“已經(jīng)存在的、現(xiàn)有規(guī)模的城市”。

2. 制定新的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

十八大報告指出，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須改革土地征收制度，提高廣大農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。這將以前所未有的力度保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，解決我國農(nóng)村目前上訪最為集中的土地問題。我國必須制定新的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)民的財產(chǎn)性補(bǔ)償和安置補(bǔ)償分開處理。一方面，對于財產(chǎn)性補(bǔ)償進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定動態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，將安置補(bǔ)償多樣化，可以通過就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股、納入城市社會保障體系等多種方式實現(xiàn)?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。新的標(biāo)準(zhǔn)主要在補(bǔ)償安置結(jié)構(gòu)上給予調(diào)整，將財產(chǎn)性補(bǔ)償和安置補(bǔ)償分離，確保農(nóng)民充分享受到土地增值收益。財產(chǎn)性補(bǔ)償主要通過貨幣支付來實現(xiàn)，將原來按照耕地產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)償、安置的計算辦法，改為依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的動態(tài)條件，制定動態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就很大程度提高了農(nóng)民在土地征收中的財產(chǎn)性收益。

3. 完善我國《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，保障農(nóng)民土地增值收益

物權(quán)法應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一整合城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人不是本農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織時，承認(rèn)其用益物權(quán)的法律地位。對于非因公益性建設(shè)需要使用農(nóng)民集體土地的，應(yīng)當(dāng)賦予集體土地所有者應(yīng)有的處分權(quán)能，允許他們作為市場主體進(jìn)入建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場進(jìn)行土地使用權(quán)交易，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂民事合同確定供需地雙方的權(quán)利義務(wù)。

（二）嚴(yán)格農(nóng)地征收程序與監(jiān)管

1. 建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認(rèn)定程序，以防過濫征地

對公共利益的認(rèn)定必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，而不能由行政機(jī)關(guān)任意裁量。若土地征收部門認(rèn)定建設(shè)單位申請事項符合公共利益的需要，則應(yīng)當(dāng)提前書面通知擬被征地人，給予其一定的異議期。在法定期限內(nèi)，被征地人對需用地人申請事項符合公共利益有異議的，可向法院起訴，由法院依法做出裁決。

2. 完善土地征收部門對被征收土地范圍的確定程序

土地征收部門依據(jù)法律規(guī)定，若認(rèn)定用地人的申請符合公共利益的需要后，則應(yīng)當(dāng)正式通知用地人和被征地人，就雙方RtkZqCLHKOnMzJiEjAuCZA==土地征收事項舉行聽證。土地征收部門在聽取當(dāng)事人雙方的意見后的基礎(chǔ)上，根據(jù)雙方提供的證據(jù)和自己調(diào)查收集的證據(jù)，決定是否批準(zhǔn)用地人的申請以及征地數(shù)量、范圍等事項。此外，還應(yīng)完善土地征收聽證程序，并將其作為土地征收的必經(jīng)程序。

3. 健全土地收益的分配與監(jiān)管機(jī)制

部分學(xué)者建議，被征收土地的補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員所有，地上附著物和青苗補(bǔ)償費歸其原有者所有。省級人民政府應(yīng)制定統(tǒng)一的征收土地費用分配和監(jiān)督使用辦法。被征收土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將征收土地補(bǔ)償費的收支與分配情況，向本集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員公布，接受監(jiān)督。禁止一切侵占、挪用被征收土地的單位和個人的征地補(bǔ)償費的行為。

（三）轉(zhuǎn)變觀念，提高法律意識

1. 土地征收部門要轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)意識

在征收土地過程中，政府應(yīng)處于中立地位，即政府在征收土地過程中處于中間立場，應(yīng)該不偏不倚。同時，建議理清政府在三級土地市場中的職責(zé)和扮演的角色。通常來說，一級土地市場就是政府壟斷；二、三級土地市場是在市場規(guī)律主導(dǎo)下，由政府監(jiān)管的土地市場。一級土地市場中，政府直接與被征地農(nóng)民發(fā)生關(guān)系，這就要求政府應(yīng)注重被征地農(nóng)民的利益訴求，更好地履行其服務(wù)職能，不應(yīng)簡單地以土地所有者的身份進(jìn)行強(qiáng)制征地，避免與被征地農(nóng)民發(fā)生沖突、矛盾，而應(yīng)更多地考慮被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償、就業(yè)、安置、社會保障等問題，推進(jìn)征地工作順利開展。

2. 打破身份歧視，提高全民道德素質(zhì)

政府要下決心打破歧視待遇，提高全民的道德素質(zhì)。第一，建議調(diào)整、改革戶籍制度，減少或消除社會成員因戶籍制度所帶來的各種不平等待遇。第二，建議國家將國民收入分配特別是文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通電訊、水電設(shè)施等公共服務(wù)方面向農(nóng)村和農(nóng)民進(jìn)行政策性傾斜。尤其應(yīng)加大對農(nóng)村人力資源開發(fā)，人力資源教育的投入力度，提高農(nóng)民就業(yè)能力。第三，建議建立、健全農(nóng)村社保制度，使農(nóng)民都能享受衛(wèi)生醫(yī)療保健，看得起病， 解決農(nóng)村人的老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。第四，建議中央加大對農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付的力度。第五，建議在全社會提倡道德教育，糾正人們扭曲的價值觀，提倡人人平等。

3. 增強(qiáng)基層民眾的凝聚力，提高農(nóng)民的維權(quán)意識

要克服農(nóng)民“原子化”的現(xiàn)狀，增強(qiáng)農(nóng)民群體凝聚力，提高法律意識。一方面，政府要大力發(fā)展農(nóng)村教育，在提高農(nóng)民的文化素質(zhì)的基礎(chǔ)上，大力宣傳《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)農(nóng)民對有關(guān)土地法律法規(guī)和政策的了解，使農(nóng)民知道自己的權(quán)利義務(wù)，明確自己享有哪些利益，同時還應(yīng)為農(nóng)民建立相應(yīng)的申訴渠道，鼓勵農(nóng)民運用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。另一方面，農(nóng)民要主動學(xué)習(xí)法律法規(guī)，自覺學(xué)法、守法、護(hù)法、用法，提高法律意識與維權(quán)意識，使自己的合法權(quán)益不再受到侵害。同時農(nóng)民在維權(quán)時也要注意采用合法合理的方式，不能暴力抗法、惡意欺詐，要依法辦事、誠實信用。

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（作者單位：張?zhí)靾?、雷合理，駐馬店市征地事務(wù)所；吳強(qiáng)，華中師范學(xué)大學(xué)法學(xué)院）