摘要：隨著國家和社會多元利益主體不同社會需要的發(fā)展，第三部門逐漸成為社會公共服務(wù)的供給者之一，對其的監(jiān)督也隨之成為了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。第三部門在其發(fā)展中受到政治、法律環(huán)境不完善等因素的影響，加強(qiáng)對第三部門監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)和改善也是其發(fā)展的關(guān)鍵問題。因此，本文探究如何加強(qiáng)對第三部門的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：第三部門；公共服務(wù)；監(jiān)督機(jī)制

一、公共服務(wù)社會化中的第三個角色：第三部門

（一）第三者政府理論

第三者政府理論是公共服務(wù)領(lǐng)域中的重要指導(dǎo)理論之一，該理論認(rèn)為，在商品經(jīng)濟(jì)日趨成熟的今天，第三部門的參與是政府提供公共服務(wù)最適當(dāng)也是最有效率的方式。第三者政府順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制對有限資源配置的內(nèi)在要求，追求的是一種公共服務(wù)供給的“市場化”形態(tài)。從功能定位看，它強(qiáng)調(diào)第三部門市場功能的有效發(fā)揮，通過使公共資源最大化以滿足民眾的需求；從核心理念來看，它主要在于邊緣化政府，認(rèn)為政府在公共服務(wù)的過程中應(yīng)處于輔助性地位；從其追求的價值目標(biāo)來說，第三者政府理論強(qiáng)調(diào)公私協(xié)力是解決當(dāng)前國家社會經(jīng)濟(jì)問題的最佳方式。

（二）第三部門在公共服務(wù)市場化中的角色定位

存在于國家和市場之間的第三部門，如非政府組織、慈善組織、科研機(jī)構(gòu)、工會等，是相對于公共部門和私人部門而提出的。每個第三部門單位成立的背景與運(yùn)營方式不同，但第三部門通常以社會公益為目的，以服務(wù)公眾為宗旨，不以營利為目的，它不是任何人牟取私利的機(jī)構(gòu)。它主要的價值取向就是重新審視和調(diào)整政府組織與市場和社會、政府組織內(nèi)部層級之間的各種關(guān)系，改變政府作為社會唯一權(quán)力中心的格局，通過授權(quán)和分權(quán)，將非政府組織、非營利組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排引入到公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)之中，使他們與政府組織共同承擔(dān)起社會公共事務(wù)管理的責(zé)任。

（三）選擇第三部門來提供公共服務(wù)的原因

在公共服務(wù)中引入競爭機(jī)制是避免以往政府因?yàn)閴艛喽狈π实挠行侄?。?dāng)提供公共服務(wù)的主體相互競爭時，這時首先要考慮服務(wù)成本、政府公信力、公眾滿意度等。第三部門的進(jìn)入是實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)供給的途徑之一。和政府部門相比，第三部門的優(yōu)勢體現(xiàn)在三個方面。一是第三部門堅(jiān)持以公益性、自愿為導(dǎo)向，促使第三部門成為最具競爭力的公共服務(wù)力量，兼顧公平和效率。二是第三部門具有靈活性，是公眾自愿參與的自治性組織結(jié)構(gòu)，所以在提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)時比政府成本更低、效率更高。三是部門作為一個獨(dú)立的組織向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品并直接向公眾收取服務(wù)費(fèi)，這樣就降低了政府所投入的總成本，充分調(diào)動社會資源參與政府公共服務(wù)的供給，既降低成本又能提高服務(wù)質(zhì)量。

二、 實(shí)行監(jiān)督管理對第三部門的意義

雖然我國的行政監(jiān)督已有多元化的結(jié)構(gòu)，但是各種監(jiān)督主體在實(shí)踐中沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效能，各主體在監(jiān)督的方式方法上、監(jiān)督的權(quán)限范圍有所不同，在工作中主體之間缺乏一定的溝通，沒有成為分工協(xié)調(diào)、嚴(yán)密配合的整體。當(dāng)政府的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變時，應(yīng)對第三部門采取預(yù)防監(jiān)督的手段，督促第三部門的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員改進(jìn)管理方式，履行自身的職責(zé)，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，增強(qiáng)第三部門的公信力，強(qiáng)化公民的監(jiān)督保障意識，為建立更科學(xué)、更規(guī)范、更公平透明的第三部門組織做出貢獻(xiàn)。

三、第三部門監(jiān)督管理中存在的問題

（一）監(jiān)督的相關(guān)法律環(huán)境不夠完善，缺乏可操作性

現(xiàn)在，我國第三部門的監(jiān)督管理法律法規(guī)已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步，但是第三部門的監(jiān)督立法任務(wù)仍未完成。立法的滯后性有礙于第三部門的發(fā)展，使第三部門在監(jiān)督管理時缺少權(quán)威性和說服力，與發(fā)達(dá)國家相比監(jiān)督質(zhì)量相距甚遠(yuǎn)。

（二）第三部門的社會監(jiān)督機(jī)制有待發(fā)揮作用

由于公眾對第三部門的監(jiān)督意識不夠強(qiáng)，相關(guān)信息獲取困難，很難有效監(jiān)督?，F(xiàn)已有法律法規(guī)對社會監(jiān)督提供了法律方面的支持，但大多數(shù)捐贈者缺少對第三部門公共服務(wù)業(yè)務(wù)和財務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，而受助方由于需獲得各種救助處于弱勢群體，沒有主動對第三部門進(jìn)行過多的干涉和監(jiān)督。社會監(jiān)督具有保證服務(wù)的供應(yīng)、保護(hù)捐贈者和服務(wù)對象利益的作用；新聞媒體的監(jiān)督應(yīng)幫助公眾獲得信息從而對第三部門形成有力的約束。

（三）第三部門的自我監(jiān)督機(jī)制仍不健全

第三部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制只是制度形式上的表現(xiàn)，缺乏強(qiáng)制約束，內(nèi)部監(jiān)督中主體缺失。監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施有賴于第三部門工作人員的自我約束，但這類約束缺乏持續(xù)性，在我國的第三部門之間也沒有相互監(jiān)督等自律行為。

四、第三部門監(jiān)督機(jī)制的完善

為了積極提高第三部門的公共服務(wù)水平和服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，必須對第三部門進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督與制約，促使第三部門運(yùn)作透明化，創(chuàng)造健康的競爭環(huán)境。第三部門之間的競爭越來越激烈，樹立良好的公眾形象成為資源競爭的有效手段。我國第三部門造成的壟斷局面限制了第三部門之間的競爭，使得服務(wù)水平和管理水平停滯不前，因此要打破壟斷格局，建立競爭機(jī)制。政府要嚴(yán)格要求對第三部門的審核，第三部門需承擔(dān)起對公眾、對捐贈者的責(zé)任，向公眾披露信息。第三部門有自己的隱私權(quán)，但公眾對第三部門的公益活動也有知情權(quán)和參與權(quán)。第三部門還可享受一些免稅政策和政府提供的補(bǔ)助，但必須保證運(yùn)作過程的透明以便公眾監(jiān)督。以下主要從兩大監(jiān)督環(huán)境著手，即第三部門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和第三部門的外部監(jiān)督機(jī)制，提出完善第三部門監(jiān)督機(jī)制的建議。

（一）第三部門內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制

1.內(nèi)部規(guī)章制度的有效運(yùn)行

在政府加強(qiáng)監(jiān)督管理、社會公眾的監(jiān)督意識逐漸提高的前提下，第三部門必然要不斷規(guī)范內(nèi)部制度。要對組織內(nèi)部的行為制定嚴(yán)格的制度，將其運(yùn)行過程中的各種信息向公眾公開，還要形成部門間的相互監(jiān)督，從而提高內(nèi)部管理水平。

2.強(qiáng)化組織使命感和道德自律

道德和慈善是公共服務(wù)社會的價值基礎(chǔ)，意味著是第三部門組織發(fā)展的向?qū)?。團(tuán)結(jié)社會各方面力量是公共服務(wù)部門所要追求的方向。第三部門首先要以公眾利益為先，在道德的驅(qū)使下為公眾提供高效的供給。身處于第三部門的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和工作人員還應(yīng)加強(qiáng)道德修養(yǎng)，提升第三部門整體的道德素質(zhì)，大力宣傳組織的宗旨，防止偏離組織目標(biāo)，從而使第三部門獲得更高的公信力。

（二）第三部門外部的監(jiān)督機(jī)制

1.政府監(jiān)督

政府作為監(jiān)督的主體之一，有獨(dú)立的地位和法律方面的權(quán)威。政府對第三部門的監(jiān)督主要有三個方面。

一是制定監(jiān)管的權(quán)威依據(jù)。立法機(jī)關(guān)頒布的相關(guān)法律構(gòu)成了第三部門的基本環(huán)境，它不僅對第三部門的行為進(jìn)行整體上的約束，而且樹立了其行為正當(dāng)性的基本標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了監(jiān)督的實(shí)際效力。我國需針對第三部門制定全方位、多層次的監(jiān)督管理法律法規(guī)和相關(guān)配套制度，約束并增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性。

二是制定政府的監(jiān)管模式，主要是：第一，放寬對第三部門登記的控制，加強(qiáng)對第三部門的運(yùn)作及服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督；第二，用間接的管理模式培養(yǎng)第三部門的自我管理能力，監(jiān)督其財務(wù)稅務(wù)和產(chǎn)出績效等情況。第三，政府要為第三部門注冊登記、籌措資金、開展活動等方面提供幫助，為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境。

2.社會監(jiān)督

社會監(jiān)督是第三部門監(jiān)督機(jī)制較關(guān)鍵的一方面。社會監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)督的成本較低且社會效益高。社會監(jiān)督力量的來源主要有三方面。

一是捐款者與社會大眾的監(jiān)督。捐款者的監(jiān)督是由第三部門的客觀因素所決定的。由捐贈者和社會大眾對第三部門產(chǎn)出績效的實(shí)際情況給予監(jiān)督，能促使第三部門積極提高社會價值來獲取更多的生存與發(fā)展資源。社會大眾的監(jiān)督也可由被動變主動，刺激第三部門提高服務(wù)效果。

二是媒體的監(jiān)督。由于媒介的受眾和影響較大，具有導(dǎo)向性和威懾性，這類監(jiān)督覆蓋社會各個層面，所以形成了對第三部門的領(lǐng)導(dǎo)及工作者強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束。沒有了公眾及媒體的信任等于缺失了在社會中的合法地，所以第三部門必須高度關(guān)注媒體的監(jiān)督機(jī)制，從而謀求更多的發(fā)展空間。

三是服務(wù)客體的監(jiān)督。服務(wù)客戶體，即第三部門服務(wù)的受益對象，也是第三部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)的使用者，對第三部門的服務(wù)質(zhì)量有一定程度的體驗(yàn)。在第三部門新的服務(wù)形式中，服務(wù)客體從受益人轉(zhuǎn)變成服務(wù)供給的協(xié)作生產(chǎn)者?？腕w的滿意程度成為第三部門的服務(wù)目標(biāo)。

3.第三方評估機(jī)制的建立

建立第三方評估機(jī)制的原因在于政府的監(jiān)督管理偏離控制范圍，導(dǎo)致第三部門趨向官僚化，而且社會監(jiān)督力量還不夠。第三方評估的好處是，有效剔除評估結(jié)果不好的第三部門，推動第三部門積極發(fā)展，減少了監(jiān)督的成本及政府管制過多而帶來的不足。隨著第三部門的發(fā)展，第三部門因提供公共服務(wù)而負(fù)有社會責(zé)任，因此要不斷使第三部門的監(jiān)督與制約規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化，使之在社會事務(wù)中發(fā)揮更大作用。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）