摘 要：價格扭曲造成中國土地資源的宏觀配置失衡和空間結構不合理，城市建設用地投入和企業(yè)微觀配置也受到影響。究其原因可以發(fā)現(xiàn)，土地資源價格的扭曲既與土地征收補償制度的不完善有關，也與土地財政、地方政府招商引資和城市建設等涉及地方經(jīng)濟社會發(fā)展的問題有關。要理順土地資源價格，就必須完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收補償制度，并調(diào)整中央和地方的收入分配比例，改變地方政府對土地財政的依賴。同時還要健全法律法規(guī)，規(guī)范城市建設用地的定價方式。

關鍵詞：土地資源 價格扭曲 影響 成因 對策

經(jīng)過三十多年的市場化取向改革，中國已基本建立了涵蓋土地所有權轉移、土地所有權出讓和土地使用權出讓的相對完整的土地市場體系。市場已成為土地資源配置的主要方式。但是，中國土地市場并不完善，一些影響市場作用有效發(fā)揮的問題尚未完全解決，土地資源價格扭曲就是其中比較突出的問題。價格扭曲是價格與機會成本的背離，其結果是稀缺資源的配置無法達致最優(yōu)狀態(tài)，嚴重的價格扭曲還會使社會成員的福利遭受損失。鑒于此，本文試圖就中國土地資源價格扭曲的影響和成因進行分析，并探尋理順土地資源價格的對策。

一、土地資源價格扭曲的影響

市場經(jīng)濟條件下，價格是引導資源實現(xiàn)優(yōu)化配置的信號。價格扭曲致使中國土地市場的價格信號失真，土地資源的宏觀配置、空間結構、城市公共用地投入和企業(yè)微觀配置均受到不同程度的影響。

（一）造成城鎮(zhèn)土地資源的宏觀配置總量不均衡

價格扭曲對土地資源宏觀配置的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是使農(nóng)業(yè)用地縮減。由于征地補償費用過低，村集體土地容易被大量征收用于各類開發(fā)。這種狀況不僅造成土地的粗放型使用和土地資源的浪費，還引起耕地大量流失，導致農(nóng)業(yè)用地總量的縮減，進一步加劇了中國人多地少的矛盾。二是引起城鎮(zhèn)土地供需總量失衡。地方政府利用自己在土地出讓市場的賣方壟斷力量影響城市土地的供應數(shù)量，采取限量和“非飽和”的土地供給政策，使土地的總供應量低于市場的有效需求數(shù)量，人為制造土地市場的供求緊張局面，推高土地出讓價格以獲取高額的土地收益。地方政府的這種行為不但直接引起中國城市土地總供給和總需求之間的缺口，還推動房地產(chǎn)開發(fā)商為防止土地價格上升而大量囤積土地，強化了城市土地供需總量之間的失衡。

（二）導致城市土地資源配置的空間結構不合理

赫德的土地價值理論認為，城市地域的任何一級土地都具有租金而且都不同，任何具有效應的用途都可以對城市內(nèi)任意區(qū)位競爭，而所有的土地都會出租給愿意付出最高地租者。根據(jù)這一理論，城市土地的空間結構應依據(jù)租金從高到低的順序排列，形成以城市中心為圓心多層同心圓。依據(jù)租金的高低，商業(yè)區(qū)應位于市區(qū)中心，零售業(yè)和金融業(yè)的辦公場所分布于商業(yè)區(qū)外圍，然后是以政府部門為首的各類事業(yè)單位和學校，占地面積較大的各類工業(yè)區(qū)居于同心圓的最外層。這是遵循土地租金最大化的最優(yōu)配置原則。然而，中國城市的土地空間配置并沒有考慮土地區(qū)位租金高低的差異，政府部門、各種事業(yè)單位和學校往往占據(jù)了城市土地租金最高的地帶，商業(yè)和金融業(yè)反而位于租金較低的區(qū)域。這種配置具有明顯的缺點：第一，有限的城市土地并不能很好地發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，無法為政府帶來更多的土地租金收入；第二，容易帶來城市整體布局混亂，不利于城市的長遠規(guī)劃，第三，形成城市粗放型經(jīng)營，制約了城市的長遠發(fā)展。這種狀況的出現(xiàn)，除了歷史因素，主要原因還在于土地資源價格的扭曲。

（三）致使城市公共設施和基礎設施建設土地投入不足

城市的健康發(fā)展，不僅是經(jīng)濟的高速發(fā)展，還應當是城市居民與環(huán)境相和諧的發(fā)展。這必然要求城市土地資源的配置必須考慮公共設施和基礎設施對土地的需求?；A設施主要體現(xiàn)為道路的建設對土地的需求，公共設施主要是公園、綠地等休閑場所對土地的需求。衡量這兩個方面投入的基本指標為交通用地占比、人均擁有道路面積和城市人口擁有綠地面積。國外對城市交通用地投入的一般水平是30%左右，中國目前的交通用地投入僅為26%。以人均擁有道路面積衡量，國外的平均水平是17.8m2，目前中國人均只有10.6 m2，與世界平均水平還存在較大的差距。這也說明中國在城市道路建設方面的土地投入整體水平還比較低。城市人口擁有的綠地面積，發(fā)達國家的一般水平為12m2—20m2/人，莫斯科為44.0 m2，倫敦達到22.8 m2，巴黎為24.7 m2，紐約為19.2 m2，這些世界主要城市的人口擁有綠地面積都接近或超過了一般發(fā)達國家人口擁有綠地面積的上限。中國城市人口所擁有的綠地面積僅為11.18 m2，遠低于世界平均水平。這種狀況的形成有兩方面的原因：其一是計劃經(jīng)濟時代和改革開放之初國家把城市工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展放在了首位，忽視了對城市發(fā)展的總體規(guī)劃。其二是土地獲取和出讓中的剪刀差收益，價格扭曲導致土地征收和出讓之間存在明顯的剪刀差，用于贏利性開發(fā)能獲得可觀的收益。公共基礎設施建設收益卻很低，甚至接近于零。因此，地方政府更傾向于將稀缺的城市土地資源用于各種贏利性的開發(fā)，公共基礎設施用地的投入自然會出現(xiàn)不足的狀況。

（四）不利于企業(yè)的微觀配置

在現(xiàn)行的考核方式下，中國地方政府的政績主要通過經(jīng)濟發(fā)展水平體現(xiàn)。這一考核方式使各地方政府把地方經(jīng)濟的發(fā)展作為首要目標，通過各種方式推進經(jīng)濟發(fā)展。而招商引資是短期內(nèi)促進GDP增長的最好方式，因此地方政府往往以較低的土地價格吸引企業(yè)投資建廠。根據(jù)產(chǎn)品的技術含量高低，企業(yè)可以分為低技術含量和低附加值的“雙低”企業(yè)和高技術含量和高附加值的“雙高”企業(yè)。從經(jīng)濟長遠發(fā)展的角度考慮，引入“雙高”企業(yè)是最優(yōu)的，但是這類企業(yè)面臨的技術約束較強，對土地價格并不敏感，引進難度較大。而“雙低”企業(yè)面臨的技術約束低，對土地等資源要素價格變動的反應比較敏感，在地價足夠優(yōu)惠時很容易引進，短期內(nèi)也會促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，提供就業(yè)崗位。因而，地方政府往往以極低的土地價格引入眾多的“雙低”企業(yè)。這類企業(yè)的進入易造成土地資源的超額需求和過度使用。低技術含量企業(yè)的存在也會影響一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化和升級，不利于該地區(qū)經(jīng)濟的良性發(fā)展。另外，低附加值企業(yè)對經(jīng)濟狀況變動比較敏感，國家整體經(jīng)濟形勢走低時，這類企業(yè)很容易退出投資，造成土地的閑置和浪費。

二、土地資源價格扭曲的成因

造成中國土地資源價格扭曲的原因是多方面的，既有制度層面的因素，也有經(jīng)濟發(fā)展方面的因素。概括而言，主要涉及土地征收補償制度、土地財政、招商引資和城市建設四個方面的原因。

（一）土地征收補償制度本身的缺陷

中國土地管理法規(guī)定，只有國家可以根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要將農(nóng)村集體所有土地變更為國家所有，國家對原土地使用者給予相應的補償，補償費用由國家根據(jù)土地的原用途確定。土地管理法的這一規(guī)定從制度上明確了農(nóng)村集體土地權益變更的權力主體，有利于保護有限的耕地資源，同時對防止土地資源浪費和實現(xiàn)土地集約利用也具有積極的作用。但是，土地征收補償費用按原用途確定的規(guī)定是有缺陷的。因為農(nóng)村土地主要是農(nóng)業(yè)用地，按原用途補償就是按農(nóng)作物年產(chǎn)值進行補償。這種征補費用確定方式既不反映市場供需狀況，也不體現(xiàn)土地資源的稀缺屬性，完全是現(xiàn)行制度下人為的結果，所確定的征收補償費用必然會偏離市場均衡價格，造成土地價格的制度性扭曲。

（二）分稅制改革后地方政府對土地財政的依賴

分稅制改革之后，中國地方政府開始面臨財權與事權不相匹配的難題，相對于不斷膨脹的事權支出，既定的財政收入總是顯得捉襟見肘。而經(jīng)濟發(fā)展對資金投入的需要，又加劇了地方政府的財政緊張局面。如何實現(xiàn)財政收入穩(wěn)定增長成為每屆地方政府面臨的難題。1998年實施的住房貨幣化改革讓地方政府看到了手中土地的價值，開始通過賣地解決財政困難。隨著2000以來房地產(chǎn)價格的持續(xù)上揚，土地財政收入對地方財政的貢獻不斷上升，已由2001年的16.7%躍至2012年的42.2%，地方政府已對土地財政形成依賴。盡管房地產(chǎn)市場的持續(xù)火爆催生了不斷增長的土地需求，但是地方政府卻采取限量投放的方式控制土地供給，以獲得可觀的財政收入。這種供需不對稱的狀況最終導致價格偏離市場均衡水平，形成土地財政誘致的價格扭曲。

（三）招商引資催生的土地非市場化出讓

改革開放以來，土地在中國地方政府的招商引資中扮演了重要的角色。為促進地方工業(yè)發(fā)展，中國地方政府不僅低價征地建立各類工業(yè)園區(qū)，還制定實施一系列優(yōu)惠的土地政策吸引投資。協(xié)議出讓、行政劃撥等非市場化的土地出讓方式，以及違規(guī)降低工業(yè)用地價格，是地方政府優(yōu)惠土地政策的核心舉措。這些非市場化的土地出讓盡管促進了地方的招商引資，有利于短期內(nèi)“GDP”的最大化，但是，不惜成本，以行政方式取代市場，壓低工業(yè)用地的價格的行為，最終使得土地資源的價格大大扭曲（低于正常市場價格）。

（四）城市建設驅動下的土地低價投資

近年來，中國的地方政府開始采取市場化的方式進行城市建設。政府只對城市發(fā)展進行總體規(guī)劃，然后對開發(fā)地帶招商，由房地產(chǎn)開發(fā)商對規(guī)劃區(qū)域進行建設。由于企業(yè)是趨利的，政府的城市建設規(guī)劃要求和地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的利潤最大化目標并不一致。要滿足政府城市建設規(guī)劃的要求，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的利潤最大化的目標就難以實現(xiàn)。要不影響房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的利潤最大化目標，城市建設規(guī)劃的目標就難以實現(xiàn)。在這種情況下，地方政府往往以較低的土地價格吸引房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與城市建設。土地低價投資的好處是推動了城市建設的發(fā)展，但也造成了土地資源價格的人為扭曲。

三、理順土地資源價格的對策

（一）完善土地征收補償制度，實現(xiàn)集體土地征收補償費用

確定的市場化中國現(xiàn)行土地征補制度的主要缺陷是定價非市場化，補償費用確定只考慮原用途，忽略了土地出讓后的預期用途和土地市場的供需狀況，造成土地價格的扭曲。解決問題的關鍵是完善村集體土地征收補償制度，確立按土地預期實際用途由市場定價的補償方式。

（二）調(diào)整中央地方收入分配比例，改變地方政府對土地財政的依賴

土地財政的根源是國家實施分稅制改革后的地方政府財政困難。因此，要解決土地財政造成的價格扭曲，就應當調(diào)整現(xiàn)行分稅制下中央和地方的分配比例，增加地方政府的財政收入，同時還應建立事權財權相匹配的制度，減輕地方政府的財政支出壓力，使地方政府逐步擺脫對土地財政的依賴。

（三）規(guī)范地方政府的招商引資行為

要防止招商引資中非市場化的土地出讓引起的價格扭曲，就應規(guī)范地方政府的招商引資行為。為此要做好兩個方面的工作：一是建立涉及利用土地招商引資的制度，嚴格限制非市場化的土地出讓；二是設定招商引資門檻，避免對土地政策比較敏感的“雙低”企業(yè)的進入。

（四）健全法律法規(guī)，規(guī)范城市建設用地的定價方式

國內(nèi)現(xiàn)行法律對涉及城市建設土地使用規(guī)定的缺失，是造成地方政府以低價吸引開發(fā)商推進城市建設的主要原因。因此，要解決因城市建設造成的土地資源價格扭曲，就應健全涉及城市建設土地使用的法律法規(guī)建設，通過法律手段規(guī)范城市建用地的定價方式。

（五）從法律上明確土地產(chǎn)權主體，解決土地所有權的虛置問題

在中國現(xiàn)行的土地制度下，不論是國有土地還是農(nóng)村集體所有土地，都存在土地產(chǎn)權主體不明導致的土地所有權虛置問題。土地所有的權的虛置是直接造成土地資源價格扭曲和與土地交易相關的各種問題的根本原因所在。因此，必須徹底修改現(xiàn)有法律關于土地產(chǎn)權的規(guī)定，從法律上解決土地所有權的虛置。

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