2.1萬(wàn)億元，這是前證監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清2011年底透露的全國(guó)住房公積金繳存余額。

1.2萬(wàn)億元，這是經(jīng)“大部制”改革后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《2008年全國(guó)住房公積金管理情況通報(bào)》中公布的余額。此后，下轄公積金管理司的住建部再未依照慣例每年曬公積金的家底兒，使得“究竟多少公積金在沉睡”成為一個(gè)學(xué)者猜、專家估的謎。

與規(guī)模相比，這筆錢(qián)的去向有限而明確——根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金管理中心在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)住房公積金管理委員會(huì)批準(zhǔn)，可以將住房公積金用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。然而，國(guó)債不是年年發(fā)，即使在發(fā)行年里，也不是想買(mǎi)就能買(mǎi)到。買(mǎi)不到的時(shí)候，存銀行是唯一的選擇。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授王涌認(rèn)為，這是“盤(pán)剝”的開(kāi)始。

央行手握公積金存貸利率的決定權(quán)。繳存人享受貸款利息低于商貸2%的前提是，接受低于正常水平的存款利息。

去年6月8日，住建部根據(jù)《中國(guó)人民銀行關(guān)于下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率和調(diào)整存貸款利率浮動(dòng)區(qū)間的通知》，下調(diào)個(gè)人住房公積金存款利率。當(dāng)年歸集的個(gè)人住房公積金存款利率下調(diào)0.10個(gè)百分點(diǎn)，由0.50%下調(diào)至0.40% ；上年結(jié)轉(zhuǎn)的個(gè)人住房公積金存款利率下調(diào)0.25個(gè)百分點(diǎn)，由3.10%下調(diào)至2.85%。

“低存低貸”模式下的存貸利差是公積金增值收益的主力，它不歸繳存人所有，悉數(shù)上交地方財(cái)政。據(jù)了解，僅廣州市去年公積金增值收益即達(dá)10億，接近當(dāng)年全市一般預(yù)算收入的1%。上海市今年上半年的增值收益已超過(guò)18億。

一種來(lái)自政府的解釋是，政府為住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)兜底擔(dān)保，所以，政府應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。

“其實(shí)，政府強(qiáng)制收取公積金，它本身就是風(fēng)險(xiǎn)的制造者，卻要收取保護(hù)費(fèi)，邏輯近乎無(wú)賴?！蓖跤空f(shuō)，“我們只是拿了新加坡公積金制度的名，至于公積金用來(lái)干什么就不一樣了，大家都被唬住了，結(jié)果政府干的事正好相反，不貼錢(qián)，還拿錢(qián)。”

新加坡中央公積金制度發(fā)展的一大里程碑是始于1968年的“居者有其屋”計(jì)劃，允許會(huì)員動(dòng)用公積金儲(chǔ)蓄購(gòu)買(mǎi)政府組屋。所謂政府組屋，指的是政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)后，以提供低息貸款的形式給予建屋發(fā)展局資金支持，支付大筆財(cái)政預(yù)算以維持組屋順暢運(yùn)作。

此外，為保障普通老百姓能夠買(mǎi)得起組屋，其售價(jià)是由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來(lái)確定，而不是靠成本來(lái)定價(jià)的，因此遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。所造成的建屋發(fā)展局的收支虧損，由政府核準(zhǔn)后每年從財(cái)政預(yù)算中給予補(bǔ)貼?？傊?，財(cái)政支撐是新加坡組屋政策得以順利實(shí)施的根本保障。

中國(guó)的公積金制度誕生于二十多年前的上海，那時(shí)候這座城市的人均住房面積為6平方米，每年新建住宅僅為400萬(wàn)平方米，住房堪稱“天字第一號(hào)難題”。

時(shí)任市長(zhǎng)朱镕基專程去新加坡、香港等地考察后，首個(gè)以住房公積金制度為核心的上海版房改方案出爐，試圖通過(guò)國(guó)家支持一部分、單位補(bǔ)貼一部分、個(gè)人合理負(fù)擔(dān)一部分的住房貨幣化分配和住房籌資新機(jī)制，打破長(zhǎng)期以來(lái)住房由國(guó)家和單位“一包天下”的格局，為城市住房建設(shè)開(kāi)辟穩(wěn)定的資金來(lái)源。

鑒于后來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)“不差錢(qián)”，1999年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，要求停止發(fā)放住房建設(shè)貸款，加大住房公積金貸款發(fā)放力度。至此，住房公積金的功能發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，面向住房保障。

當(dāng)房?jī)r(jià)居高不下，這樣的保障主要表現(xiàn)為使用公積金貸款買(mǎi)房，繳存人可享受比商貸低2%的利息優(yōu)惠。但在當(dāng)下中國(guó)，開(kāi)發(fā)商與銀行捆綁為利益共同體，2%的利差淪為擺設(shè)。銀行借錢(qián)給開(kāi)發(fā)商的條件是商貸買(mǎi)房享受折扣，于是催生了“公積金貸款又慢又不劃算”的吊詭現(xiàn)象。

這筆巨款誰(shuí)來(lái)管？怎么用？

《重慶晨報(bào)》向2250名重慶居民發(fā)起的調(diào)查中，72.7%的受訪者表示“公積金對(duì)自己買(mǎi)房幫助不大”。

這顯然有悖于公積金制度設(shè)立的初衷，要打破僵局，重新修訂10年未變的《公積金管理?xiàng)l例》是必須跨出的第一步。

盡管早在2011年底，住建部在布置2012年重點(diǎn)工作時(shí)，就要求在6月前完成《條例》修訂稿的起草工作，并上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦審議，但一年過(guò)去了，修訂未見(jiàn)起色。

變化仍在悄然發(fā)生。在移民占95%的深圳，只要職工本人及其家庭成員在深圳范圍內(nèi)沒(méi)有住房，就可以申請(qǐng)租房提取公積金，無(wú)需提供租賃合同及稅票等材料，每年度可以申請(qǐng)?zhí)崛纱?。?duì)繳存一年以上、從未使用過(guò)公積金貸款的職工，深圳率先開(kāi)始實(shí)施利息補(bǔ)貼政策。

深圳的做法能不能推廣？

廣州公積金管理中心辦公室主任廖烈友對(duì)本刊記者表示：“無(wú)法推廣，深圳模式只在深圳可行。本地職工基本都有住房，提取和貸款的人少，資金比較充裕，所以（公積金）才可作為房租，審查也很寬松?！?/p>

一方面，資金大量沉淀，另一方面，并非各地公積金中心都不差錢(qián)。今年上半年，在“國(guó)五條”的刺激下，多地收緊了公積金貸款政策，提高申請(qǐng)門(mén)檻，降低貸款上限，長(zhǎng)三角的一些城市甚至搬出了“輪候制”。

與社保金相似，公積金實(shí)行屬地管理。住房公積金管理中心是直屬地方政府的事業(yè)單位，覆蓋了全國(guó)設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）及以上的行政級(jí)別，目前全國(guó)共有大大小小的管理中心384個(gè)。對(duì)繳存人來(lái)說(shuō)，假如工作地點(diǎn)和購(gòu)買(mǎi)地區(qū)不一致，那么兩個(gè)地方都不能辦理公積金貸款。

社保金存在全國(guó)與地方兩個(gè)概念，全國(guó)社?；鸬幕I集途徑包括中央財(cái)政直接撥款、彩票公益金等，被允許投資證券市場(chǎng)，由“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”統(tǒng)一管理。地方社?；饎t只能通過(guò)存儲(chǔ)銀行和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債實(shí)現(xiàn)保值增值，主要來(lái)源于單位和個(gè)人繳納，俗稱老百姓的“保命錢(qián)”。

至于公積金，單位和職工繳納是唯一的資金渠道，上述專業(yè)的全國(guó)性管理機(jī)構(gòu)并不存在。

郭樹(shù)清“公積金入市”的建言引發(fā)輿論強(qiáng)烈質(zhì)疑的原因也在這里，這么大一筆錢(qián)，完完全全取之于民，交給誰(shuí)打理才放心？如果投資獲益了，又和繳存人有多大的關(guān)系？

在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原主任陳準(zhǔn)看來(lái)，公積金保值增值是個(gè)偽命題。他在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)說(shuō)，養(yǎng)老基金一定要通過(guò)投資來(lái)保值增值。因?yàn)槿藗兝U1萬(wàn)元，將來(lái)可能需領(lǐng)2萬(wàn)元。因?yàn)橥?、社?huì)生活水平提高和人活得越來(lái)越長(zhǎng)，而公積金不是——人們繳1萬(wàn)元，退休時(shí)就退還繳存人1萬(wàn)元，不會(huì)因房?jī)r(jià)“通脹”而多退1分。因此公積金不需以什么“保值增值”為管理目標(biāo)。

復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰對(duì)這種看法不以為然：“保值增值當(dāng)然是資金的基本要求，除非是財(cái)政資金，才是以公共利益為原則而不計(jì)自身成本收益的?！?/p>

他進(jìn)一步指出，如果公積金中心承擔(dān)不了資產(chǎn)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該讓公積金繳存人自己選擇如何投資，比如可以選擇個(gè)人公積金賬戶余額是買(mǎi)國(guó)債還是買(mǎi)基金，買(mǎi)何種基金。

問(wèn)題一籮筐

保值增值之外，更大的難題是監(jiān)管。近年頻發(fā)公積金丑聞：一是管理中心主任挪用巨額資金，二是壟斷行業(yè)的央企國(guó)企超額發(fā)放公積金福利。

6月8日，吉林省通化市住房公積金中心原黨組書(shū)記、主任車(chē)世剛以涉嫌受賄罪的名義被通化市檢察院批準(zhǔn)逮捕，與其同時(shí)被逮捕的還有中心副主任、主任助理、行政科科長(zhǎng)等人。

通化市住房公積金中心2003年成立以來(lái)，以違法向企業(yè)貸款的方式，挪用了高達(dá)11.25億元的住房公積金，其涉案資金額度，超過(guò)此前湖南郴州、北京、甘肅蘭州的公積金弊案，成為“住房公積金第一案”。

十年舉報(bào)，四次審計(jì)。國(guó)家審計(jì)署、吉林省審計(jì)廳、通化市審計(jì)局三級(jí)組織曾多次審計(jì)查實(shí)挪用事實(shí)，車(chē)世剛卻穩(wěn)坐火山口，這是對(duì)住建部三令五申加強(qiáng)公積金監(jiān)管工作的諷刺。

2002年，時(shí)任建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾要求建立全國(guó)住房公積金聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)住房公積金的安全使用、繳存、余額管理等，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)控，確保住房公積金的運(yùn)轉(zhuǎn)安全。

住建部2012年再次提出，到2013年6月實(shí)現(xiàn)全國(guó)100個(gè)城市住房公積金聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。前后十年，兩次立項(xiàng)推進(jìn)的“安全網(wǎng)”，至今不見(jiàn)蹤影。

一位參與聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)的官員告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者，通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)，地方政府管轄范圍內(nèi)的個(gè)人繳存信息情況、資金使用和支取情況、余額情況，都能夠一目了然，而且是實(shí)時(shí)的，每一筆財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和信息的變化，在住建部都能看到。

如同千呼萬(wàn)喚出不來(lái)的住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，要編織這張網(wǎng)，最大的阻力不是技術(shù)，而是地方政府。一旦聯(lián)網(wǎng)，公積金為地方財(cái)政提供臨時(shí)頭寸調(diào)度的操作空間將不復(fù)存在。

地方政府在公積金中的利益不止于此。王涌和陳杰都指出，公積金放在哪個(gè)銀行，成為地方政府與國(guó)有大銀行進(jìn)行交易的籌碼。

廖烈友記得，20年前，在人均繳納個(gè)位數(shù)，全市加起來(lái)也就幾百塊公積金的時(shí)候，他們先找到工商銀行開(kāi)戶，結(jié)果被拒絕了，對(duì)方覺(jué)得無(wú)利可圖，沒(méi)過(guò)多久腸子都悔青了。

20年后，廣州市公積金日均進(jìn)賬2億，分別存放在建設(shè)銀行、工商銀行、中國(guó)銀行和廣州銀行，公務(wù)員賬戶由建設(shè)銀行劃歸廣州銀行。

國(guó)內(nèi)最后引入公積金的深圳市采取招標(biāo)的形式選定了三家國(guó)有大銀行，通過(guò)公開(kāi)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

四大行以外，中小銀行也紛紛站出來(lái)爭(zhēng)取平等地位，有的甚至不惜減免手續(xù)費(fèi)。

各地公積金挪用貪腐案拷問(wèn)著住建部與財(cái)政、人民銀行、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、銀監(jiān)等多部門(mén)組成的監(jiān)管體系，“天價(jià)公積金”也動(dòng)搖了繳存者對(duì)公積金保障功能的信任。

盡管存在地區(qū)差異，公積金繳存比例一般浮動(dòng)于5%到20%之間，不過(guò)，在“最多允許繳多少”的問(wèn)題上，存在明顯的松緊不一。以北上廣三地為例，從7月1日起，北京市職工公積金月繳存上限調(diào)整為3760元，上海為1970元，廣州為10626元。

從只?！暗汀保ɡU存下限）不限“高”（繳存上限）到既保低又限高，本意是避免收入差距拉大后公積金的“錦上添花”，然而現(xiàn)行的《住房公積金管理?xiàng)l例》并無(wú)對(duì)單位超繳行為的事后罰則，加上避稅福利的巨大誘惑，有條件的企業(yè)“何樂(lè)不為”？

山東網(wǎng)通職工2006年月人均繳存住房公積金6389元，蘭州石化黨委辦公室的52人2011年月均繳存額近1.4萬(wàn)元，吉林煙草所有高管的公積金賬戶每月入賬額均超過(guò)1.4萬(wàn)，最高者竟然高達(dá)18018元……制度漏洞不補(bǔ)，這份名單只會(huì)越列越長(zhǎng)，更大體積的冰山隱藏在海平面之下。

8月1日起施行的《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》明確，超標(biāo)準(zhǔn)繳存住房公積金情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)其負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，以及有違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的個(gè)人，將給予降級(jí)或者撤職處分。

廖烈友們的困惑是，按目前的人員配備，處理職工的漏繳舉報(bào)已經(jīng)頗感吃力，誰(shuí)還有余力還去盯高管們的小金庫(kù)呢？